Коптева В.А.
Ярославский государственный университет им. П.Г Демидова
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В РОССИИ
Аннотация
Территории опережающего социально-экономического развития создаются в целях формирования благоприятных условий для обеспечения ускоренного социально-экономического развития отстающих регионов, привлечения инвестиций и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения. На современном этапе функционирования ТОСЭР обнажился ряд противоречий и областей для совершенствования в сфере регулирования и управления, а также в самой концепции территорий.
Ключевые слова: территория опережающего социально-экономического развития, резидент, инвестиции, оценка эффективности.
Keywords: territory of advanced socio-economic development, resident, investments, efficiency assessment.
Проведение реформ в области экономики обусловлено применением новых и зарекомендовавших себя инструментов поддержания и стимулирования развития деятельности хозяйствующих субъектов. Наиболее популярной мерой для активизации отстающих регионов по-прежнему остается предоставление льготных условий инвесторам. Так, территории опережающего социально-экономического развития – новая форма специализированных экономических зон, предложенная федеральными органами власти Российской Федерации. ТОСЭР — представляют собой часть территории субъекта РФ, на которой устанавливается особый правовой режим ведения предпринимательской и других видов деятельности. В частности, предусмотрены льготные налоговые условия и упрощенные административные процедуры для инвесторов. Создание территорий опережающего социально-экономического развития нацелено на развитие отраслей экономики и привлечения инвестиций, на организацию не сырьевых производств, ориентированных в том числе и на экспорт, а также для создания комфортных условий проживания населения.
В сфере регулирования и управления ТОСЭР, а также в самой концепции таких территорий обнажился ряд противоречий и областей совершенствования. Так, в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации, в 2017 году было проведено контрольное мероприятие «Проверка обоснованности, результативности и целевого использования бюджетных средств, направленных в 2015 — 2017 годах в рамках государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» на создание и функционирование в Дальневосточном федеральном округе территорий опережающего социально-экономического развития».
В рамках анализа достаточности правового регулирования и методического обеспечения осуществления Минвостокразвития России функций по вопросам создания ТОСЭР в ДФО было отмечено несколько проблем.
1. Так, отсутствие в составе участников государственной программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» Минтруда России, Минздрава России и Минобрнауки России, в результате чего не обеспечивается комплексность в достижении целей создания и функционирования ТОСЭР.
2. Показатели Подпрограммы 1 – «Создание условий для опережающего социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа» количественно не характеризуют решение такой задачи подпрограммы, как – «Создание объектов транспортной, энергетической, коммунальной, инженерной, социальной и иной инфраструктуры, необходимой для обеспечения функционирования территорий опережающего социально-экономического развития в Дальневосточном федеральном округе».
Целевыми индикаторами и показателями данной подпрограммы являются лишь:
- количество созданных в Дальневосточном федеральном округе территорий опережающего социально-экономического развития;
- накопленный объем инвестиций резидентов территорий опережающего социально-экономического развития в Дальневосточном федеральном округе (без учета бюджетных инвестиций);
- количество созданных рабочих мест на территориях опережающего социально-экономического развития в Дальневосточном федеральном округе;
- количество высокопроизводительных рабочих мест, созданных на территориях опережающего социально-экономического развития в Дальневосточном федеральном округе;
- количество созданных рабочих мест на территории свободного порта Владивосток
Это не соответствует пункту 11 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588, согласно которому целевые индикаторы и показатели государственной программы должны количественно характеризовать ход ее реализации, решение основных задач и достижение ее целей. Представленные индикаторы никаким образом не могут охарактеризовать качество и количество построенных и необходимость построения дополнительных объектов инфраструктуры на протяжении планового периода подпрограммы.
Таким образом, в составе показателей Подпрограммы 1 отсутствуют показатели, позволяющие оценить выполнение задачи по созданию объектов инфраструктуры, необходимой для обеспечения функционирования ТОСЭР, в части количества, видов создаваемых объектов, а также их технико-экономических характеристик. Отсюда следует, что используемая система показателей Госпрограммы не включает показатели, характеризующие эффективность использования средств федерального бюджета в разрезе созданных ТОСЭР. В связи с чем можно сделать вывод о недостаточном планировании упомянутой Подпрограммы 1 и об отсутствии возможности охарактеризовать инфраструктурное оснащение территории ДВ.
3. Так же в соответствии со статьей 33 Федерального закона № 473-ФЗ Минвостокразвития России, будучи уполномоченным органом, совместно с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, входящего в состав ДФО, разрабатывает программы развития инвестиционной и предпринимательской деятельности для каждого субъекта Российской Федерации, входящего в состав Дальневосточного федерального округа. Указанные программы разрабатываются в целях опережающего социально-экономического развития Дальнего Востока, привлечения инвестиций в создание новых и на модернизацию имеющихся производственных объектов. Программа вносится в Правительство Российской Федерации уполномоченным федеральным органом и принимается в форме постановления Правительства Российской Федерации.
Программа должна определять:
- цели, задачи и сроки программы;
- виды экономической деятельности, на которые распространяется действие программы;
- правила отбора участников программы, в том числе требования к ним;
- порядок приобретения и прекращения статуса участника программы;
- требования к объему капитальных вложений в зависимости от вида экономической деятельности.
При этом, Федеральный закон № 473-ФЗ и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, принятые во исполнение указанного ФЗ, не содержат требований к срокам утверждения таких программ. По состоянию на 15 сентября 2017 года ни одна программа развития инвестиционной и предпринимательской деятельности Правительством Российской Федерации не утверждена.
4. В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона № 473-ФЗ представители Минвостокразвития России входят в состав наблюдательных советов ТОСЭР. Наблюдательный совет ТОСЭР рассматривает, утверждает и осуществляет контроль над реализацией перспективных планов развития ТОСЭР. Федеральный закон № 473-ФЗ и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, принятые во исполнение указанного Федерального закона, не содержат требований к порядку, содержанию и срокам утверждения, и корректировке перспективных планов развития ТОСЭР. По состоянию на 31 августа 2017 года из 18 утверждены 3 перспективных плана развития ТОСЭР на территории ДФО (ТОСЭР «Белогорск», «Приамурская», «Амуро-Хинганская»). Причины столь затяжного утверждения планов может быть несколько: либо наблюдательные советы затягивают данный процесс, либо исследовательский институт Nomura Research Institute (NRI, Япония), с которым АО «Корпорация развития Дальнего Востока» (КРДВ) заключила договор на разработку планов перспективного развития для девяти дальневосточных территорий опережающего развития, до сих пор не разработало такие планы.
5. Кроме того, законодательством Российской Федерации не предусмотрены порядок и методика оценки эффективности функционирования ТОСЭР, что не позволяет объективно сформировать целевые и плановые параметры документов стратегического планирования, а также определить требуемый объем ресурсного обеспечения за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетных источников на реализацию мероприятий ускоренного социально-экономического развития соответствующих территорий. В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона № 473-Ф3 одной из основных целей создания наблюдательного совета ТОСЭР является оценка эффективности ее функционирования. По состоянию на 26 августа 2017 года наблюдательными советами ТОСЭР мероприятия по оценке эффективности функционирования ТОСЭР не осуществлялись. Возможно, это связано с тем, что собственно самой методики оценки не существует.
В связи с быстрым ростом количества ТОСЭР и появившейся с апреля 2018 года возможностью создавать ТОСЭР на территории всей страны возникает острая необходимость скорейшего нормативного закрепления методики оценки территорий для постоянного контроллинга деятельности на таких территориях и возможности быстрого реагирования на изменения в эффективности деятельности. Пока органы власти оценивают эффективность ТОСЭР прежде всего с точки зрения рационального и регламентированного вложения бюджетных средств.
6. Федеральным законом № 473-Ф3 определены меры государственной поддержки, правовой режим ТОСЭР и порядок осуществления деятельности на таких территориях. Однако указанным Федеральным законом не определены меры ответственности резидентов за нарушения правового режима ТОСЭР, за неосуществление мер государственной поддержки, а также за нарушение порядка осуществления деятельности на таких территориях. Законодательством Российской Федерации требования к соглашениям о создании ТОСЭР, в том числе в части мер ответственности в связи с ненадлежащим исполнением или неисполнением обязательств по указанным соглашениям, не установлены.
В соответствии с соглашениями о создании ТОСЭР «Михайловский» и ТОСЭР «Надеждинская» предусмотрена ответственность сторон по соглашению за нарушения обязательств в части привлечения денежных средств на объекты инфраструктуры, определенные соглашением, в виде перечисления управляющей компании суммы, необходимой для завершения создания соответствующего объекта инфраструктуры ТОСЭР. При этом объекты незавершенного строительства, в отношении которых стороной перечисляется указанная денежная сумма, передаются в федеральную собственность или в собственность АО «КРДВ». На наш взгляд данной меры недостаточно для справедливого разрешения ситуации с недобросовестностью резидента. Дополнительных мер ответственности или штрафных санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение иных обязательств (в части сроков подготовки и утверждения документов, реализации мероприятий и др.) указанными соглашениями не предусматривается. Соглашениями о создании ТОСЭР «Большой камень», «Нефтехимический» и «Николаевск» предусмотрено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий указанных соглашений стороны несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, без конкретизации каких-либо мер ответственности.
Выборочная проверка соглашений об осуществлении деятельности на территории ТОСЭР показала, что установленная финансовая ответственность резидентов за невыполнение своих обязательств по соглашению либо конкретно не определена (ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации), либо ограничивается штрафом (пени) в случаях неосуществления резидентом деятельности, предусмотренной соглашением в течение 12 месяцев с даты подписания соглашения в размере 0,01 % объема капитальных вложений (инвестиций) резидента, и в случае неосуществления инвестиций (в том числе капитальных вложений) в объемах и в сроки, предусмотренные соглашением, — 0,1 % суммы неосуществленных инвестиций.
Предусмотренные соглашениями об осуществлении деятельности, заключенными между управляющей компанией и резидентом ТОСЭР, меры ответственности резидентов ТОСЭР за несоблюдение условий соглашения, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, нуждаются в дополнительной проработке, в том числе в целях обеспечения гарантированного осуществления резидентами принятых обязательств и/или компенсации затрат на создание инфраструктуры ТОСЭР, которые осуществлялись в том числе за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Принимая во внимание выявленные выше проблемы нормативного регулирования и методического обеспечения деятельности территорий опережающего социально-экономического развития, нами были сформулированы несколько предложений.
1. Так, в подпрограмме 1 «Создание условий для опережающего социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа» государственной программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» необходимо определить плановое ежегодное создание объектов инфраструктуры, выраженное в количественной форме и назначении объектов, а также их технико-экономические показатели.
2. Определить необходимые сроки рассмотрения и утверждения Наблюдательным советом ТОСЭР перспективных планов развития. Регламентировать процесс редактирования и пересмотра данных планов в соответствии с изменениями социально-экономических условий.
3. Создать методику оценки эффективности функционирования ТОСЭР, включающую не только соотношение объемов частых и государственных инвестиций в создание инфраструктуры, но и анализ объемов уплаченных налогов, произведенных товаров и оказанных услуг, количество созданных рабочих мест, уровень благополучия и занятости граждан, демографическую ситуацию на территории субъектов на которых расположена ТОСЭР, что позволит оценить экономический и социальный уровень территорий.
4. Определить резонные меры ответственности резидентов за неисполнение обязательств соглашения об осуществлении деятельности на ТОСЭР, нарушения правового режима территории. Такие меры должны предупреждать поспешное решение хозяйствующих субъектов осуществлять свою деятельность на ТОСЭР и стимулировать уже состоявшихся резидентов действовать согласно бизнес плану в соглашении. В противном случае меры ответственности должны компенсировать государству потраченные временные, трудовые и финансовые ресурсы, затраченные на первичную процедуру рассмотрения заявки, поддержку хозяйствующего резидента и государственные вложения в постройку объектов инфраструктуры.
5. Согласно пункту 5 статьи 8 ФЗ 473 «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ» управляющая компания обязана размещать ежегодно на своем официальном сайте в сети «Интернет» отчет о своей деятельности. Требования к структуре такого отчета и сроки его размещения устанавливаются уполномоченным федеральным органом. Приказ Министерства РФ по развитию Дальнего Востока от 25 июня 2015 года № 110 «Об утверждении требований к структуре отчета о деятельности управляющей компании, осуществляющей функции по управлению территориями опережающего социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и сроков его размещения на официальном сайте управляющей компании в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» содержит необходимые требования к отчету.
Помимо регламентирования общей информации об УК, основных финансово-экономических результатах деятельности УК, дочерних обществах имеется информация о функционирующих территориях опережающего социально-экономического развития, включающая пункты: наименование ТОСЭР; местоположение ТОСЭР; площадь ТОСЭР; общее количество резидентов ТОСЭР. На наш взгляд, в силу и отсутствия консолидированного отчета о деятельности территорий опережающего социально-экономического развития каждого субъекта РФ, и отсутствия конкретных отчетов по каждой ТОСЭР, необходимо либо ввести в практику составление одного из упомянутых выше отчетов или же расширить раздел «Общая информация о функционирующих ТОСЭР» отчета о деятельности УК. Помимо тех пунктов, что уже есть в данном разделе отчета, следует добавить информацию о фактических вложениях каждого резидента конкретной ТОСЭР, сведения об объеме инвестиций резидентов, согласно соглашению.
Также отобразить в рамках каждой ТОСЭР полученные налоговые льготы и уплаченные налоги; количество созданных рабочих мест в соответствии с заработной платой для каждой штатной единицы. Отчет такого формата будет иметь более детальную и структурированную информацию, на основе которой можно проанализировать экономический и социальный эффект как от конкретной ТОСЭР, так и от каждого резидента в отдельности.
6. Принимая во внимание опасность становления ТОСЭР сырьевой базой для иностранных резидентов, использующих иностранных специалистов, обнажается актуальная проблема нормативного закрепления квоты на привлечения иностранной рабочей силы, как это закреплено в отношении инвестиционных проектов, реализуемых в моногородах. Там разрешено привлекать не более 25% иностранцев от общей численности работников. Сейчас резиденты ТОСЭР, привлекают и используют иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности на данной территории без разрешения на привлечение и использование иностранных работников, кроме этого сами иностранцы получают разрешение на работу в Российской Федерации на ТОСЭР без учета квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ. Определение доли иностранных работников относится к компетенции наблюдательного совета ТОСЭР, на данный момент такие доли не определены, да и нет ясности в определении критериев и обстоятельств, которыми должен руководствоваться наблюдательный совет. Учитывая коррумпированность некоторых органов власти, следует долю иностранных работников закрепить на федеральном уровне, во избежание лоббировании интересов недобросовестных инвесторов. Также встает вопрос ответственности резидентов территории опережающего развития за привлечение иностранных работников сверх установленной доли.
Литература:
- Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»;
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 г. № 1398-р;
- Приказ Минвостокразвития России от 27.02.2015 № 20 (ред. от 28.07.2016) «Об утверждении положения о наблюдательном совете территории опережающего социально-экономического развития»;
- Приказ Министерства РФ по развитию Дальнего Востока от 25 июня 2015 года № 110 «Об утверждении требований к структуре отчета о деятельности управляющей компании, осуществляющей функции по управлению территориями опережающего социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и сроков его размещения на официальном сайте управляющей компании в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
- Бюллетень Счетной палаты №12 (декабрь) 2017 г. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка обоснованности, результативности и целевого использования бюджетных средств, направленных в 2015-2017 годах в рамках государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» на создание и функционирование в Дальневосточном федеральном округе территорий опережающего социально-экономического развития» (с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации)»;
- Государственная программа «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» Утверждена постановлением Правительства от 15 апреля 2014 года № 308;
- Крутиков В.К., Дорожкина Т.В., Петрушина О.М., Федоров А.Г., Якунина М.В. / Территории опережающего развития. Учебно-методическое пособие. Калуга: Издательство АКФ «Политоп», – 2017. – 148 с.