Нетесова М.С.
М.н.с. сектора предпринимательского и корпоративного права, Института государства и права, Российская академия наук
О РАЗВИТИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Аннотация
Целью данного правового исследования является анализ последних тенденций в развитии законодательства о социальном предпринимательстве в России, от первых упоминаний данного явления в нормативных актах различного уровня до принятия Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 245-ФЗ, закрепившего базовые понятия
«социальное предпринимательство» и «социальное предприятие», а также условия, при которых субъектам социального предпринимательства может оказываться государственная помощь. Данный анализ позволит сделать промежуточные выводы об эффективности новелл законодательства и их соответствию складывающейся практике социального предпринимательства в России. Результаты данного исследования могут быть направлены на дальнейшее совершенствование законодательства по исследуемой теме.
Ключевые слова: социальное предпринимательство, социальное предприятие, некоммерческая организация, законодательство, социальные проблемы, общественно полезные цели.
Keywords: social entrepreneurship, social enterprise, non-profit organization, legislation, social problems, socially useful purposes.
Все более популярным и востребованным в России и за ее пределами становится такой феномен, как социальное предпринимательство. В условиях экономического кризиса, еще более усложняющего задачу страны по реализации своей функции социального государства, важнейшее значение имеют такие субъекты и механизмы, которые будут способствовать государству в исполнении данной задачи, смогут взять на себя часть нагрузки по решению тех или иных социальных проблем. К таким механизмам можно отнести и социальное предпринимательство. Однако если мы можем с уверенностью говорить о накоплении и тиражировании практик социального бизнеса в стране, то менее оптимистично можем оценивать развитие отечественного законодательства в данной сфере.
Длительное время исследователи могли отталкиваться только от классического определения предпринимательской деятельности, закрепленного в абзаце 3 пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации [1], в соответствии с которым предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Таким образом, целью предпринимательской деятельности в традиционном его понимании является систематическое извлечение прибыли [2].
Однако данное определение не в полной мере подходит к исследуемому явлению, так как не учитывает наличие у него также второй цели – направленности на решение какой-либо социальной проблемы, достижения общественно-значимых целей. Ряд авторов утверждают, что данная цель является основной, первостепенной, тем не менее вряд ли можно согласиться с данной позицией. Считаем, что обе цели – как извлечение прибыли, так и решение социальной проблемы — равнозначны между собой. Бизнес, приносящий прибыль, но не нацеленный на достижение общественно-полезной цели, нельзя назвать социальным предпринимательством, а только лишь предпринимательством в его классическом варианте. И, наоборот, при наличии явно выраженного позитивного социального эффекта, если данная деятельность не будет приносить достаточной прибыли для обеспечения организации самоокупаемости и стабильного развития, то она превратится в благотворительность. Таким образом, целесообразно говорить о равнозначности данных целей.
До недавнего времени единственным федеральным правовым актом, определяющим стратегической государственной целью развитие социального предпринимательства, являлась Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. №1083-р [3]. Данная Стратегия предусматривает необходимость принятия комплекса мер, направленных на поддержку социального предпринимательства.
Президент Российской Федерации дал поручение законодательно закрепить понятие «социальное предпринимательство» еще 26 июля 2017 года [4], что свидетельствует о важности легитимизации статуса данного вида предпринимательской деятельности. И до, и после этого поручения (начиная с 2013 года) велись дискуссии представителей органов государственной власти, некоммерческих организаций и сообщества социальных предпринимателей по ключевым аспектам данного вопроса (к которым можно отнести, в первую очередь, определение ключевых понятий и критериев отнесения той или иной деятельности к социальному предпринимательству); обсуждались несколько законопроектов, предусматривающих внедрение данных понятий и критериев. Соответствующий федеральный закон был принят в июле 2019 года и, наконец, ввел социальное предпринимательство в законодательное поле.
Принятие Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 245-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в части закрепления понятий «социальное предпринимательство», «социальное предприятие» [5] является знаковым для всей сферы социального предпринимательства и, без сомнения, даст новый импульс развитию данной отрасли. Однако есть несколько вопросов, которые возникают в ходе анализа данного Федерального закона.
Так, Федеральный закон закрепляет следующее определение: «социальное предпринимательство — предпринимательская деятельность, направленная на достижение общественно полезных целей, способствующая решению социальных проблем граждан и общества и осуществляемая в соответствии с условиями, предусмотренными частью 1 статьи 24.1 настоящего Федерального закона». Под указанными условиями понимаются введенные тем же Федеральным законом условия, при соответствии которым субъект социального предпринимательства вправе рассчитывать на помощь государства или органов местного самоуправления.
К ним относятся следующие:
- обеспечение занятости граждан, относящихся к социально уязвимым категориям населения (не менее 50 процентов от всех работников), при этом доля расходов на оплату труда указанных лиц в расходах на оплату труда составляет не менее двадцати пяти процентов; к указанным категориям граждан относятся лица с инвалидностью или с ограниченными возможностями здоровья, пенсионеры, выпускники детских домов в возрасте до 23 лет, малоимущие граждане, беженцы и др.;
- реализация производимых гражданами указанных выше категорий товаров (работ, услуг);
- осуществление деятельности по производству товаров (работ, услуг), предназначенных для граждан из указанных выше категорий, в целях создания для них условий, позволяющих преодолеть или компенсировать ограничения их жизнедеятельности, а также возможностей участвовать наравне с другими гражданами в жизни общества;
- осуществление деятельности, направленной на достижение общественно полезных целей и способствующей решению социальных проблем общества, включающей в себя оказание различного вида услуг, направленных на укрепление семьи, поддержку детства и материнства; образованию; развитию волонтерства и т.д.
Таким образом, в основе выделения критериев социального предпринимательства лежит подход, в соответствии с которым целевая группа (социально уязвимые категории граждан) находится на разных этапах в цепочке создания стоимости продукта: производители, работники, получатели конечного продукта.
Данные положения Федерального закона вызывают ряд вопросов, от более частных — до концептуальных. Так, среди предусмотренных выше категорий граждан, в отношении которых реализуется деятельность социальных предпринимателей, указаны выпускники детских домов в возрасте 23 лет. Однако следует отметить, что, во-первых, вызывает сомнение указанная возрастная граница. В значительном ряде случаев дети, проживающие или проживавшие прежде в организациях для детей-сирот, в силу своих индивидуальных особенностей развития, могут завершать обучение в более позднем случае, многие из них еще длительное время нуждаются в помощи по социализации и трудоустройству. В связи с этим возраст должен быть существенно увеличен. А во- вторых, в соответствии с действующим законодательством все сиротские учреждения в России официально именуются организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Детские дома являются лишь одним из типов указанных организаций. И в связи с этим данная формулировка может создать препятствие для поддержки выпускников иных организаций для детей-сирот.
Однако есть и более концептуальные вопросы к тексту принятого федерального закона. Так, в него включено еще одно новое определение, закрепляющее организационно-правовую форму субъекта социального предпринимательства – социальное предприятие, под которым подразумевается субъект малого или среднего предпринимательства, осуществляющий деятельность в сфере социального предпринимательства.
Приведенное выше определение социального предприятия, а также сам факт того, что нормы о социальном предпринимательстве внесены в федеральный закон, регулирующий деятельность малого и среднего предпринимательства, приводит к выводу, что данная деятельность распространяется только на малый и средний бизнес. Однако зарубежный и российский опыт показывает, что важную роль в данном сегменте играют социально ориентированные некоммерческие организации, имеющие право осуществлять предпринимательскую деятельность для реализации своих уставных целей (и активно реализующих данное право). При этом социальная направленность деятельности некоммерческих организаций больше соответствует цели социального предпринимательства – решению социальных проблем. Однако принятый Федеральный закон не распространяется на некоммерческие организации. Данный подход уже неоднократно критиковался российскими учеными [6].
Как уже было указано выше, одним из условий признания организации субъектом социального предпринимательства является осуществление ею деятельности, направленной на достижение общественно полезных целей. Государство признает некоммерческие организации в качестве исполнителей общественно-полезных услуг, которых необходимо особенно поддерживать. В связи с этим был принят ряд подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ, утверждающих перечень общественно- полезных услуг, требования к их оказанию, а также ведению реестра некоммерческих организаций — исполнителей общественно полезных услуг[7].
Однако практика получения некоммерческими организациями данного статуса показывает, что механизмы принятия решения ведомственными органами еще недостаточно разработаны и по-факту данный механизм поддержки деятельности некоммерческих организаций используется крайне редко. В связи с этим считаем целесообразным синхронизировать данные процессы, объединив их в единую систему. Для этого рекомендуем вывести нормы о социальном предпринимательстве из Федерального закона о развитии малого и среднего предпринимательства и принять специальный федеральный закон, регулирующий социальное предпринимательство, который будет относиться к различным видам организаций, как коммерческих, так и некоммерческих. А также подробно раскрывать систему государственной (и муниципальной) поддержки указанных субъектов.
Введение законодательного определения понятия «социальное предпринимательство» крайне важно также в связи с тем, что легальное определение правоотношений и их участников создает возможность для определения мер государственной поддержки и предоставления ее указанным субъектам. В настоящее время законодательство предусматривает весьма разнообразные меры поддержки для малого и среднего бизнеса, в связи с тем, что государственная политика ориентирована на развитие малого и среднего предпринимательства.
При этом уже внедряются и отдельные меры государственной поддержки, направленные непосредственно на социальное предпринимательство. К ним относятся, в частности, центры социальных инноваций, создаваемые при поддержке Минэкономразвития России. В целях решения проблемы нехватки квалифицированных кадров в сфере социального предпринимательства предусмотрена организация образовательных программ для социальных предприятий и их работников.
Можно отметить, что формирующаяся государственная система поддержки субъектов социального предпринимательства ориентирована на привлечение коммерческих организаций к решению социальных проблем, тиражированию наиболее эффективных практик, однако данный подход ставит их в зависимость от государственной помощи и, в конечном итоге, в зависимость от объема региональных бюджетов, которые могут быть выделены на эти цели.
Ряд приведенных выше и некоторых других противоречий показывает необходимость научной проработки данных категорий. В настоящее время большая часть исследований в сфере социального предпринимательства осуществлена зарубежными исследователями, такими как Грегори Диз (Смысл социального предпринимательства «The Meaning of Social Entrepreneurship», 1998 г), Роджер Л. Мартин (Выходя за рамки лучшего: Как работает социальное предпринимательство. Москва: Эксмо, 2018), Джилл Кикал и Томаса Лайонса (Социальное предпринимательство: миссия – сделать мир лучше. М., 2014), а в более глобальном подходе следует указать работы Йозефа Шумпетера (Теория экономического развития, 1939 г.), Питера Друкера (Энциклопедия менеджмента, М., 2004).
В отечественной юридической науке можно выделить работы Я.С. Гришиной (Социальное предпринимательство как инновационно-правовая модель обеспечения социально-имущественных потребностей // Под ред. Проф. Н.А. Баринова. Саратов: Изд- во «Слово», 2012).; С.С. Занковского (Социальное предпринимательство как средство государственного регулирования торговой деятельности // Коммерческое право. Научно- практический журнал. 2015 № 1 (16)); Л.А. Барковой (Семейное предпринимательство в механизме правового обеспечения гармонизации интересов семьи. М., 2015 г.), А.В. Баркова (например, Барков А.В. Социальная направленность предпринимательской деятельности как правовой принцип // Предпринимательское право. – 2016. — №3) и др.
Подводя итоги исследованию существующего в сфере социального предпринимательства законодательства, отметим явно выраженную тенденцию на развитие указанной отрасли законодательства. Принятие долгожданного для многих российских предпринимателей Федерального закона, вводящего социальное предпринимательство в отечественное правовое поле, является важнейшей вехой, потенциально способствующей развитию данного института в России, формированию многообразия форм предпринимательской деятельности, обеспечению прав и законных интересов наиболее уязвимых социальных категорий граждан и, в целом, развитию социального государства.
Однако, как было указано в статье, складывающееся законодательство не совершенно и требует корректировки. Это касается не только необходимости принятия отдельного федерального закона, регулирующего социальное предпринимательство, что позволит расширить границы данного явления, но и разработки целого пакета подзаконных актов, направленных на практическую реализацию поддержки данного вида деятельности.
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗРФ. 5 декабря 1994 г., №32. Ст. 3301.
- Абова Т.Е., Кабалкин А.Ю., Алферов А.Л., Андреева Л.В., Аникина Е.Б., Беляева З.С., Богатых Е.А., Васильева Е.Н., Гендзехадзе Е.Н., Гендзехадзе Е.Б., Гладкова Л.М., Ершова Н.М., Занковский С.С., Иконицкая И.А., Кабатова Е.В., Комаров А.С., Коршунов Н.М., Кудрявцева Г.А., Макарова Е.А., Максимович Л.Б. и др. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ в 2 т. Том 1. Части первая, вторая ГК РФ. Москва, 2010. Сер. 1 Профессиональные комментарии (4-е изд.). С. 68.
- Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. №1083-р // СЗРФ. № 24. 13.06.2016. С.3549.
- Перечень поручений по итогам встречи с представителями социально ориентированных, благотворительных организаций и волонтерского движения, утвержденный Президентом РФ 23 августа 2017 г. № Пр-1650 // СПС «Гарант».
- Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 245-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в части закрепления понятий «социальное предпринимательство», «социальное предприятие» // СЗРФ. 29.07.2019. № 30. С. 4147.
- Барков А.В., Гришина Я.С. Критический анализ российского правотворческого подхода к легализации социального предпринимательства // Гражданское право, 2019, №2. С. 3-6.
- Постановление Правительства РФ от 26 января 2017 г. № 89 «О реестре некоммерческих организаций — исполнителей общественно полезных услуг» // СЗРФ. 6 февраля 2017 г. № 6. С. 937.