ПРАВОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ ДОГОВОРА ОБ УСЛОВИЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СВОБОДНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЕ НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ И ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ

Булгакова Л.И.
Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник, Института государства и права РАН

Аннотация

В статье анализируется правовая конструкция договора об условиях деятельности в СЭЗ. Отмечаются особенности заключения, изменения, прекращения данного договора, его предмет и существенные условия, права и обязанности сторон. Делается вывод о предпринимательской природе договора, сочетающего в себе публично-правовые и частные стороны.

Ключевые слова: свободная экономическая зона, участник свободной экономической зоны, предпринимательская деятельность, особый режим предпринимательской деятельности, договор, существенные условия договора.
Keywords: free economic zone, member of the free economic zone, entrepreneurial activity, special business regime, contract, essential terms of the contract.

Предпринимательская и инвестиционная деятельность хозяйствующих субъектов в свободной экономической зоне Республики Крым и г. Севастополя осуществляется на основании договора об условиях деятельности в свободной экономической зоне. Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее – Закон № 377-ФЗ) установлен ряд особенностей в регулировании, касающихся, в частности, рассматриваемого договора [4]. Указанный законодательный акт, действующий в новой редакции с 25 декабря 2018 г., предусматривает особые правила заключения, изменения и прекращения данной сделки. В Примерной форме договора, утвержденной Минэкономразвития России, конкретизируется ряд положений Закона № 377-ФЗ, содержатся нормы о взаимоотношениях сторон, их права и обязанности и т.п. [8] К данному договору применяются и общие правила о договорах и обязательствах, содержащиеся в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ).

В правовой литературе практически отсутствуют исследования, посвященные данному виду договора, чего нельзя сказать о соглашениях об осуществлении деятельности в особых экономических зонах. Пожалуй, только работы О.В.Буткевич затрагивают вопросы правовой природы договора об условиях деятельности в СЭЗ и его специфику [2]. Однако анализ указанных положений актуален не только с точки зрения регламентации соответствующих правоотношений, но и для понимания общей концепции дальнейшего развития законодательства в данной сфере.

1. Прежде всего данный вид договора тесно связан с функционированием свободной экономической зоны, целями ее создания, а также с правовой личностью хозяйствующего субъекта – участника СЭЗ, что по существу является определяющим для правовой конструкции такой сделки.

К характерной особенности договора следует отнести его субъектный состав. Одной стороной выступает субъект публичной власти — высший исполнительный орган государственной власти Республики Крым или высший исполнительный орган государственной власти г. Севастополя – уполномоченный орган. Другая сторона – субъект предпринимательской деятельности, которым может быть, как юридическое лицо (коммерческая и некоммерческая организация), так и гражданин в статусе индивидуального предпринимателя без образования юридического лица. Данный субъект приобретает статус участника СЭЗ не с момента заключения договора, а при внесении записи о нем в единый реестр участников СЭЗ, ведение которого законодательством возложено на уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Отметим, что заключение договора и получение статуса участника СЭЗ не совпадают по времени.

2. Законодательство устанавливает особые требования к заключению договора. Лицо, намеревающееся заключить договор и приобрести статус участника СЭЗ, представляет в высший исполнительный орган государственной власти Республики Крым или высший исполнительный орган государственной власти г. Севастополя заявление в письменной форме о заключении такого договора вместе с предусмотренными в ч.2 ст.13 Закона № 377-ФЗ документами. К ним относятся: (1) копии учредительных документов (если заявителем является юридическое лицо); (2) копия документа, подтверждающего факт внесения записи о государственной регистрации заявителя в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей; (3) копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе; (4) инвестиционная декларация по форме, утвержденной уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Отказать в принятии документов возможно только в случае непредставления лицом указанных выше документов (ч.7 ст.13 Закона № 377-ФЗ).

В соответствии с новым положением, закрепленным в ч.7.1. ст. 13 нормативного акта, орган управления СЭЗ проводит оценку инвестиционной декларации на предмет эффективности инвестиционного проекта хозяйствующего субъекта с учетом критериев и по методике, которые определяет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти [9]. Значение для принятия решения об эффективности инвестиционного проекта в первую очередь будут иметь его соответствие целям создания СЭЗ на территории Республики Крым и г. Севастополя, достижение положительного социально-экономического эффекта, срок его окупаемости, наличие у хозяйствующего субъекта необходимой инфраструктуры для обеспечения его деятельности и др. Как следует из Закона № 377-ФЗ, уполномоченный орган управления СЭЗ принимает решение о заключении договора на основании сведений, содержащихся в инвестиционной декларации. Отказать в заключении такого договора возможно в случае несоответствия инвестиционного проекта определенным критериям и признания органом управления СЭЗ его неэффективным. Другими словами, инвестиционный проект экономически нецелесообразен для развития региона. Также решение об отказе в заключении договора принимается и в случаях несоответствия требованиям, указанным в ч.1 ст.13 Закона № 377-ФЗ (так называемое формальное основание). Другие основания для отказа в заключении договора не предусмотрены.

Договор заключается в письменной форме на срок, согласованный сторонами, но не может превышать срока функционирования свободной экономической зоны, и вступает в силу со дня его подписания. Из анализа положений о свободной экономической зоне следует, что неотъемлемой частью данного договора становится инвестиционная декларация с информацией об инвестиционном проекте хозяйствующего субъекта.

3. В нормативных актах отсутствуют положения, определяющие понятие данного договора, и его существенные условия, без согласования которых в соответствии со ст.432 ГК РФ договор не приобретает юридической силы и, следовательно, не может считаться заключенным. В самом общем виде этот договор регулирует отношения в части реализации инвестиционного проекта на территории свободной экономической зоны. В этом случае интерес предпринимателя связан с получением прибыли за счет использования льготного режима хозяйствования, а интерес для публичной власти представляет социально-экономическое развитие региона, развитие соответствующих сфер и видов деятельности на его территории.

Согласно п.1ст.432 ГК РФ существенными являются условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Полагаем, что анализ законодательства о свободной экономической зоне и характер самого договора позволяют в качестве существенных условий данного вида сделки выделить следующие:
-предмет договора – осуществление предпринимательской и иной деятельности в СЭЗ с применением особого режима осуществления предпринимательской и иной деятельности в СЭЗ, а также таможенной процедуры свободной таможенной зоны. По мнению О.В.Буткевич, предметом договора является разрешение уполномоченного органа на реализацию инвестиционного проекта, поскольку решение о заключении договора принимается на основании рассмотрения инвестиционной декларации [2, 138].

Представляется, что так называемое «разрешение уполномоченное органа» является акцептом на предложение предпринимателя заключить договор, который дается в случае, если инвестиционный проект (информация о котором содержится в инвестиционной декларации) отвечает установленным законом требованиям;

цель инвестиционного проекта;
конкретные виды деятельности, осуществляемые на территории СЭЗ;
результат деятельности (например, объекты капитального строительства, создание и модернизация производства, созданные и модернизированные объекты инфраструктуры, созданные рабочие места и т.п.);
общий объем капитальных вложений участника СЭЗ;
ежегодный объем капитальных вложений участника СЭЗ в первые три года реализации инвестиционного проекта;
срок реализации инвестиционного проекта;
направление копии договора в день его заключения в Минэкономразвития России для внесения в единый реестр участников СЭЗ записи о включении участника в реестр участников свободной экономической зоны.

Это могут быть и иные условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

По данному договору у сторон возникают определенные взаимные обязательства, которые сводятся к следующему – участник СЭЗ:

осуществляет на территории СЭЗ деятельность, предусмотренную договором на условиях, в объемах и в сроки, установленные договором и инвестиционной декларацией, с применением особого режима осуществления предпринимательской и иной деятельности в СЭЗ, а также таможенной процедуры свободной таможенной зоны;
представляет по письменному запросу уполномоченного органа в установленный срок требуемую информацию и документы, касающиеся выполнения условий договора; также представляет в уполномоченный орган отчет о своей деятельности на территории СЭЗ;
предоставляет на период осуществления деятельности в СЭЗ доступ представителям уполномоченного органа на территорию размещения создающихся объектов либо уже им созданных;
устраняет в установленный срок выявленные в результате контроля уполномоченным органом нарушения условий договора.

Данные обязанности создают соответствующие права уполномоченного органа. У участника СЭЗ могут возникать иные обязанности, предусмотренные действующим законодательством и договором.

В свою очередь, уполномоченный орган обязуется:

в день заключения договора направить в Минэкономразвития России копию этого договора для внесения в единый реестр участников СЭЗ необходимой записи;
не препятствовать ведению хозяйственной деятельности участника, если указанная деятельность не противоречит законодательству Российской Федерации и условиям такого договора.

В соответствии с Примерной формой договора иные обязанности по договору на уполномоченный орган не возлагаются. Между тем уполномоченный орган наделяется определенными обязанностями в силу закона, например, осуществлением мониторинга выполнения участником СЭЗ условий договора (п.3 ч.3 ст.11, ст.14.1 Закона № 377-ФЗ), контролем соответствия деятельности участника СЭЗ требованиям законодательства (п.3.1 ч.3 ст.11, ст.14.2 Закона № 377- ФЗ).

4. Законодательством также устанавливаются особые требования к порядку изменения и прекращения договора. Прежде всего, он может быть изменен соглашением сторон в порядке, установленном для заключения такого договора. В законодательстве о свободной экономической зоне не делается различий в порядке внесения изменений технического характера, не меняющих суть договора, и существенного изменения условий договора. Отсутствие дифференцированного порядка изменений условий договоров подобного типа вызывает справедливую критику [1]. Дифференцированный порядок внесения изменений в зависимости от существенности условий действует, например, в отношении соглашений об осуществлении деятельности в особых экономических зонах [6].

В ч. 28 ст.13 Закона № 377-ФЗ указаны основания для отказа от внесения изменений в договор.

К таким основаниям относятся:

изменение цели инвестиционного проекта;
осуществление видов деятельности, не соответствующих требованиям Закона № 377-ФЗ;
снижение общего объема капитальных вложений;
изменение графика осуществления ежегодного объема капитальных вложений в первые три года реализации инвестиционного проекта в случае, если это повлечет за собой увеличение сроков реализации инвестиционного проекта;
изменение территории реализации инвестиционного проекта.

Из этого можно заключить, что условия договора, определенные нами как существенные, не подлежат изменению, кроме изменения графика осуществления ежегодного объема капитальных вложений в первые три года реализации инвестиционного проекта в части сокращения сроков его реализации. Примерная форма договора воспроизводит данные основания, за исключением основания, указанного в пункте 4, что позволяет сделать вывод о необходимости приведения норм Примерной формы договора в соответствие с законодательством о свободной экономической зоне. Отметим, что никаких ограничений для изменений соглашений об осуществлении деятельности в особых экономических зонах или на территориях опережающего социально-экономического развития по взаимному согласию между сторонами законодательство не предусматривает [6; 7].

Что касается прекращения рассматриваемого договора, то, как ранее отмечалось, его существование тесно связано с судьбой правовой личности участника СЭЗ, а также с функционированием свободной экономической зоны на территории Республики Крым и г. Севастополя. Вполне закономерно, что договор прекращает свое действие (1) при прекращении деятельности участника СЭЗ в связи с ликвидацией или реорганизацией юридического лица либо исключением физического лица из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей; (2) при досрочном прекращении существования СЭЗ. Также легальными основаниями прекращения договора являются: (3) окончание срока его действия, (4) расторжение по соглашению сторон или по решению суда.

Договор может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в случае нарушения участником СЭЗ его условий. В этом контексте отметим, что в соответствии с гражданским законодательством договор расторгается либо соглашением сторон, либо по требованию одной из сторон по решению суда при существенном нарушении договора другой стороной и в иных случаях, предусмотренных ГК РФ, другими законами или договором (ст.450 ГК РФ). Объективный признак «существенного нарушения» определяется в п.2 ст.450 ГК РФ: это нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Закон № 377-ФЗ не предусматривает случаев существенного нарушения рассматриваемого договора, как например, это сделано в законодательстве в отношении соглашения об осуществлении деятельности в особой экономической зоне или соглашения об осуществлении деятельности на территории опережающего социально-экономического развития.

В отличие от этого одностороннее изменение или расторжение допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом или договором (п. 2 ст. 450 ГК РФ). Поэтому факты нарушения договора об условиях деятельности в СЭЗ должны быть оговорены сторонами в указанной сделке.

В Примерной форме договора к таким фактам рекомендовано относить, в частности

неосуществление участником капитальных вложений в объеме и в сроки, которые предусмотрены договором;
занижение участником объема капвложений по сравнению с объемом, предусмотренным договором;
осуществление участником предпринимательской деятельности, не предусмотренной договором, с применением особенностей осуществления предпринимательской деятельности, установленных Законом № 377-ФЗ;
неосуществление участником мероприятий, предусмотренных инвестиционной декларацией, в том числе нарушение графика осуществления ежегодного объема капитальных вложений, без внесения изменений в инвестиционную декларацию в порядке, установленном договором и Законом № 377-ФЗ;
нарушение иных условий реализации инвестиционной декларации.

Это могут быть и другие нарушения, указанные в договоре.

5. Правовая конструкция договора об условиях деятельности в СЭЗ прежде всего учитывает публичные интересы, направлена на достижение указанных в законодательстве о СЭЗ целей и, естественно, находится в сфере государственного регулирования. В то же время учитываются и личные коммерческие интересы участника СЭЗ, в частности, заинтересованность в извлечении прибыли за счет определенных видов деятельности, не запрещенных для осуществления в свободной экономической зоне. На это указывает Примерная форма договора, содержащая нормы рекомендательного характера [3, 28-29]. Такая форма позволяет унифицировать условия деятельности в СЭЗ и в то же время сохранить уникальность инвестиционного проекта.

При заключении конкретного договора стороны свободны в выборе его условий, они вправе включить примерные условия в текст договора целиком либо использовать отдельные условия, либо возможен третий вариант – заключение договора на иных условиях. Таким образом, принцип свободы договора и свободное определение сторонами условий договора сохраняется, но имеет ограниченное действие для защиты публичных интересов. В таком договоре уполномоченный орган не реализует властные полномочия, а должен выступать в качестве равноправного субъекта. Однако, сложно говорить о равенстве сторон по договору в объеме их прав и обязанностей, а также ответственности за нарушение условий договора.

Данный договор сочетает в себе имущественные и организационные элементы [2, 140]. На это в частности, указывают обязанности предпринимателя осуществлять капиталовложения в объемах и в сроки, определенные договором, в том числе в первые три года реализации инвестиционного проекта, что позволяет отнести его к инвестиционным договорам. Кроме того, он устанавливает взаимодействия участников договорных отношений, что подтверждает его организационный характер. Рассматриваемый договор тесно связан с правовым статусом участника СЭЗ, его наличие является необходимым условием получения такого статуса. Следовательно, не допускается передача прав по такому договору другим лицам, а утрата указанного статуса прекращает действие договора.

В заключение анализа особенностей правовой конструкции договора отметим, что данная сделка относится к договорам, связанным с осуществлением предпринимательской деятельности. В науке предпринимательского права их принято называть предпринимательскими договорами. Такие договоры, как известно, находятся в сфере государственного регулирования и соответственно имеют две стороны – публично-правовую и частную [3, 232].

Ознакомление с положениями Закона № 377-ФЗ согласно его последней редакции свидетельствует о стремлении законодателя усилить целевую направленность регулятивного воздействия на договорные отношения в рамках свободной экономической зоны.

Литература:

Белицкая А.В. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации // СПС «Консультант-плюс».
Буткевич О.В. Договор об условиях деятельности в свободной экономической зоне на территории Республики Крым и города Севастополя как правовая форма осуществления предпринимательской деятельности // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Юридические науки. – 2017. – Т. 3 (69). № 4. – С. 134–143.
Предпринимательское (хозяйственное) право: учебник. /под ред. В.В. Лаптева, С.С. Занковского. Институт государства и права РАН. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – 560 с.
Федеральный закон от 29.11.2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1. СПС «КонсультантПлюс».
Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
Федеральный закон от 29.12.2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
Приказ Минэкономразвития России от 18.11.2015 г. № 859 (ред. от 19.05.2017) «Об утверждении примерной формы договора об условиях деятельности в свободной экономической зоне» [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
Приказ Минэкономразвития России от 23.04.2019 г. № 241 «Об утверждении критериев и методики оценки инвестиционной декларации на предмет эффективности реализации инвестиционного проекта в свободной экономической зоне на территории Республики Крым и г. Севастополя» // http://www.pravo.gov.ru, 21.06.2019.