Мальцев Р.Е.
ЧОУ ВО «Омская юридическая академия», г. Омск
ДОГОВОР В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ ФРАНЦИИ
Аннотация
В России институт административного договора является сравнительно молодым и одним из самых недооцененных. Для формирования концептуальных подходов к регулированию административно-договорных отношений и к построению нормативно- правовой основы их регулирования, необходимо использовать опыт стран, в которых выстроена модель функционирования административного договора. Одним из первых государств, в чьей правовой системе закрепился административный договор, была Франция, ввиду чего степень его изученности, законодательной регламентации и эффективности использования на порядок выше, чем современной России и именно наработки французских ученых стоит использовать в качестве определяющих.
Ключевые слова: административный договор во Франции, правовая природа административного договора, основные принципы административно-договорных отношений.
Административные договоры во Франции имеют определенную специфику, вытекающую из особенностей понимания административного права, под которыми следует понимать «право администрации», то есть исполнительных органов государства, и «совокупность норм, регламентирующих деятельность администрации» [1. c. 55].
Ж. Веделя подразделяет публичное административное право Франции на две отрасли:
1. публичное административное право, обычно именуемое административным правом;
2. частное административное право, представляющее совокупность норм частного права, реализуемых при осуществлении государственного управления [1. c. 56].
Г. Брэбан определяет администрацию как «совокупность учреждений и должностных лиц, то есть как аппарат исполнительно-распорядительной власти», выполняющий специфические управленческие функции, основываясь на нормах права, которые в равной мере обязательны для органов политической и исполнительно- распорядительной власти [2. c. 8].
Таким образом, управление определяется путем соотношения с административным режимом, который сам определяется как общее право деятельности государства и публичных юридических лиц.
Администрация при осуществлении многогранной деятельности обладает прерогативами, выходящими за рамки общего права, то есть обладает не только правом принятия односторонних решений, обязательных для третьих лиц и создающих для них права и обязанности, но и использует договорные средства.
В связи с этим, возникает проблема квалификации административных договоров, заключающаяся в том, является ли договор административным, какие нормы права на него распространяются, чем обусловлено его толкование, действительность, исполнение и рассмотрение спора в разных судебных инстанциях.
При заключении договоров с лицами, не наделенными публичными полномочиями, органы, выполняющие управленческие функции, имеют возможность выбрать способ заключения договора.
Во-первых, администрация вправе заключить частноправовой договор, в соответствии с положениями Гражданского кодекса, споры, возникающие в процессе исполнения которого будут рассматриваться судьей по гражданским делам.
Во-вторых, администрация имеет возможность заключить административный договор, на который будет распространяться иной правовой режим исполнения, а также порядок рассмотрения возникающих споров (споры подлежат рассмотрению административным судьей).
Таким образом, как в правовой доктрине, так и в последующем на законодательном уровне закреплено, что на договоры, заключаемые органами управления, не распространяется публично-правовой режим.
Однако в административном праве Франции закреплен более расширительный порядок, при установлении статуса договора. Одновременно с возможностью законодательного закрепления административного договора, административно-правовой статус может быть определен судом.
Таким образом, законодатель предусмотрел возможность, наиболее гибкого правового регулирования, посредством которой у судебного органа имеется возможность придать некоторым договорам публичный или частный характер.
Случаи закрепления административного характера договора, а, следовательно, и отнесение споров по такому договору к компетенции административного суда, на законодательном уровне сравнительно немногочисленны.
Административными договорами в силу закона признаются: «договоры на общественные работы; договоры, предусматривающие использование имущества публичного сектора; договоры об эксплуатации источников минерального сырья, принадлежащих государству и другие»[1. c. 170].
Существуют множество договоров, по поводу которых законодатель не установил оговорок, относительно их статуса, что приводит к невозможности включить их ни в одну заранее предопределенную категорию. Для их классификации необходимо опираться на критерии, которые устанавливаются судебной практикой.
Одним из типичных примеров подобного способа классификации выступает постановление Государственного совета от 20 апреля 1956 г. по делу супругов Бертэн, в котором сформулировано два основных критерия, посредством которых возможно определить договор в качестве административного: «цель публичной службы» и «условия договора, выходящие за рамки общего права» [1. c. 168].
При этом было указано, что каждый из критериев является самостоятельным, а их одновременное применение не является обязательным. По мнению А.Н. Козырина, М.А.Штатиной французская судебная практика признает административными лишь те договоры, которые заключаются лицами публичного права и предмет которых (предоставление услуг, поставка товара и т. д.) тесно и напрямую связан с деятельностью публичной службы, то есть с деятельностью, представляющей общий интерес [3. c. 263].
Ж. Ведель обращает внимание на то, что пробита брешь в принципе, согласно которого необходимо, чтобы одной из сторон административного договора, в обязательном порядке, выступало юридическое лицо публичного права.
Одним из минусов установления критериев, признания договора административным, посредством использования прецедентных механизмов является их неоднозначность, а именно суд, учитывая все обстоятельства конкретного дела, может по- разному квалифицировать договор, в сравнительно схожих ситуациях.
Природа административного договора двойственна и заключает в себе элементы двух противоположных отраслей права. С одной стороны, административный договор содержит в себе двухсторонний характер (договорные элементы), в частности, элементы процедуры заключения договора (оферта, акцепт и т.д.), с другой стороны, отдельные элементы имеют односторонний характер (публичные элементы), в том числе, наличие у властного субъекта административного договора специальных полномочий.
Общий режим административных договоров выражается двумя идеями:
- по отношению к контрагенту, административный орган обладает преимуществом, выходящим за рамки общего права, регулирующего договоры;
- право стороны на возмещение ущерба, в независимости от вида договора, является неотчуждаемым.
Второе правило, выступающие в качестве определенного механизма сдержек и противовесов в изучаемом правоотношении, декларирует право второй стороны административного договора, при осуществлении органом управления прерогатив, выходящих за рамки общего права, требовать восстановления финансового равновесия.
Так, выделяются два аспекта «финансового равновесия» [1. c. 170]:
1. В случае если субъект публичного права законно использует свои преимущества, в результате чего у другой стороны административного договора возникают дополнительные расходы, то такие расходы должны быть компенсированы в полном объеме. Ж. Ведель подчёркивает, что «в этом случае речь идет не о возмещении ущерба,
порожденного неисполнением обязательств по договору, а о возмещении, основанном на необходимости сохранить общий баланс расходов и доходов в том виде, как они были предусмотрены сторонами по договору».
2. Нарушение экономической выгоды договора в результате обстоятельств, не зависящих от воли субъекта публичного права. В указанном случае в действие вступает теория непредвиденных обстоятельств. Данные обстоятельства применимы лишь в отношении административных договоров, в процессе исполнения которых, возникли непредвиденные обстоятельства, следствием которых может быть, невозможность исполнения обязательств, второй стороной договора. При этом его применение ограничено, и оно может быть реализовано лишь в случае, когда непредвиденные обстоятельства мешают нормальному функционированию органов управления.
Несмотря на наличие норм, касающихся прерогатив администрации или финансового равновесия договора, не следует упускать из виду, что широкая сфера исполнения договора подпадает под действие договорных условий. Тем более что на практике административные договоры включают в себя и уточняют нормы, обязанные своим происхождением судебной практике.
Администрация, как и ее контрагент по договору, может обращаться к судье с требованием об исполнении договорных условий. Это право имеет особое значение для контрагента администрации по договору, который может, в частности, в случае уклонения администрации от выполнения своих обязательств добиться возмещения ущерба и расторжения договора по вине второй стороны.
Анализ законодательства Франции и французской административно-договорной теории позволяют сделать вывод о том, что правовому регулированию административных договоров присущ особый правовой режим. Возможность заключения административного договора во Франции должна быть или прямо предусмотрена в административно- правовых нормах, или допустима судебной практикой.
Регулирование административно-договорных отношений строиться на полном паритете сторон, который раскрывается через установление взаимных преимуществ по отношению сторон друг к другу (публично-властные полномочия администрации; принцип финансового равновесия, действие которого в первую очередь направлено на сторону договора не наделенную административно-властными полномочиями по отношению к другому лицу).
Самым неоднозначным пунктом французской модели является то, что в определении правовой природы договоров слишком большая роль отведена судебным органам. Указанное обстоятельство при попытке его внедрения в современное административное право, без установления соответствующих нормативно-правовых основ, может привести к неблагоприятным последствиям, в виде возникновения неопределенностей в установлении правого статуса отдельно взятого договора.
Литература:
- Административное право Франции/ Ведель Ж.: Пер. с франц.: Энтин Л.М.: под ред. Круглова М.А. — М.: Прогресс. 1973. — С. 512.
- Французское административное право / Брэбан Г.: Пер. с франц. С.В. Боботов — М.: Прогресс. 1988. — С. 488 .3. Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н.
- Козырина, М.А.Штатиной. — М., 2003.-С. 454.