Сафаров В.Р., Фаттахов А.И.
Сибайский институт (филиал) Башкирского государственного университета
МАЙОРСКИЕ СЛЕДСТВЕННЫЕ КАНЦЕЛЯРИИ МОЖНО ЛИ ИХ СЧИТАТЬ ПЕРВЫМИ СЛЕДСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ В РОССИИ
Аннотация
Впервые в России идея создания следственного отдела, организационно и функционально независимая от других органов государственной власти, была реализована Петром I в ходе судебной реформы, одной из областей которой было разделение уголовный процесс на стадии предварительного следствия и судебного разбирательства.
В 1713 году были созданы первые специализированные следственные органы России, «крупные» следственные органы, которые в соответствии с приказом «крупных» следственных органов от 9 декабря 1717 года были непосредственно подчинены Петру I. Случаи из самых опасных актов, которые ущемляют основы государственности, в первую очередь, о коррупционных преступлениях, совершенных высокопоставленными должностными лицами государственных органов (взяточничество, собственность по хищению, подлог, мошенничество).
Ключевые слова: Конституция РФ, следственные органы, майорские следственные канцелярии, уголовный процесс.
Как отмечают историки, в первой четверти XVIII века. 11 из 23 российских сенаторов привлекли внимание этих органов. Непосредственное подчинение главы государства и независимость от других высших органов государственной власти позволило обеспечить объективность и беспристрастность «крупных» следственных органов в ходе уголовного преследования должностных лиц.
Современники отмечают, что даже Сенат не осмелился вмешаться в деятельность «майора». Так, согласно протоколу заседания Сената от 17 октября 1722 года, рассмотрев обращение Священного Синода с жалобой на действия представителя следственного изолятора И.И. Дмитриев-Мамонов, сенаторы приказали: «Чтобы ответить, что из-за офиса Сенат не подчинен, ради них, Управляющего Сената, эту причину не следует определять».
Таким образом, при Петре I впервые была сформирована концепция вневедомственного предварительного следствия. В соответствии с этим следственный аппарат рассматривался как правоохранительный орган, специализирующийся исключительно на расследовании наиболее опасных преступлений, посягающих на интересы государства, и в этой связи наделенных широкими процессуальными полномочиями, независимостью и организационной независимостью от другого государственного органа.
К сожалению, после смерти Петра I независимые следственные органы, созданные им, были отменены, и концепция экстра-ветвянской модели организации следственных органов была давно забыта.
Впоследствии, во второй четверти XVIII — начале XIX века. Произошла деформация оснований, установленных Петром I модели независимого частного расследования.
После отмены следственных органов функция предварительного следствия считалась обычной процедурной формой досудебного разбирательства по всем категориям уголовных дел независимо от степени и характера социальной опасности преступления. В результате такого сокращения статуса предварительного следствия необходимо надевать следственный аппарат специальными процессуальными полномочиями и предоставлять ему такую гарантию, поскольку организационная независимость больше не нужна. Поэтому с 1723 по 1860 год на самом деле неспециализированные судебные и административные органы занимались расследованием преступлений: Главное полицейское управление, Детективный орден, Нижнетерриториальный суд и Совет деканата, основанный в 1782 году. Происхождение и развитие так называемой России могут быть связаны с этим периодом.
По указу Александра I от 29 августа 1808 года в Санкт-Петербурге был создан пост следственных судебных приставов. Эти судебные приставы находились в штате городской полиции, которая была частью системы Министерства внутренних дел (в 1810- 1819 гг. — Министерство полиции).
К концу XVIII века. стало очевидно, что объективно ограниченные следственные силы следует расходовать более рационально. Необходимо различать формы предварительного расследования в зависимости от характера и тяжести преступления, подчеркивая укороченные и упрощенные процедуры в одной группе и более длинные и сложные в другой. Эта дифференциация была введена в 1832 году отдельными положениями части 2 Закона. 15 Уголовного кодекса. В соответствии с ними досудебное расследование может быть проведено в форме предварительного расследования (эта сокращенная и упрощенная процедурная форма была фактически прототипом современного расследования) и официальное расследование (это более продолжительный и более сложный процедурный форма — прототип современного предварительного следствия).
Однако в начале XIX века. выявлены недостатки административной модели следственного аппарата. Организационное подчинение следственной службы руководству Министерства внутренних дел и связанное с этим отсутствие заинтересованности департамента в уголовном преследовании должностных лиц государственных органов привели к значительному росту коррупции и, как следствие, к связанным с преступностью с ним, прежде всего экономическим. Стало очевидно, что с такой моделью организации следственный аппарат способен эффективно противостоять только обычным преступлениям и не полностью приспособлен для борьбы с опасными атаками на основы государственности.
В этой связи одним из направлений судебной реформы 1860 года было поиск новых форм организации предварительного расследования, отличных от административной модели. Тем не менее, возвращение к экстра-ведомственной модели Питера в предварительном следствии даже не рассматривалось в то время. Похоже, что одной из основных причин этого было слабое влияние главы государства на политические процессы, происходящие в стране.
В результате было решено вывести следственные органы из полиции и передать их в организационную структуру судов. В 44 провинциях Российской империи было введено 993 должности судебных следователей.
Этот этап развития института предварительного следствия связан с появлением так называемой судебной модели организации следственного аппарата в России. Эта модель послужила основой для организации отделения военных следователей, созданного чуть позже, который, согласно положениям Военной судебной хартии 1867 года, состоял из военных окружных судов.
В рамках этой модели следственная служба была разработана до Октябрьской революции 1917 года, когда декретом от 24 ноября 1917 года № 1 «О суде» был отменен институт судебных следователей. В период рождения и формирования советского государства справедливость в целом была одним из инструментов классовой борьбы и средством утверждения воли господствующего класса. В свете этой идеологии следственные подразделения начали создаваться практически во всех правоохранительных органах, в том числе в судебных.
Так, 22 ноября 1918 года был сформирован один следственный отдел ЧК, а 11 августа 1921 года — следственный отдел при Президиуме ЧК. Начиная с августа 1918 года следственные подразделения были сформированы либо в каждом отделе провинциальной или районной ЧК, либо в соответствующем органе в целом.
В соответствии со статьями 32 и 33 Положения о судебной организации РСФСР от
11 ноября 1922 года следственный аппарат судебной системы включал следующие должности:
- следователи местных жителей в народных судах;
- старшие следователи провинциальных судов;
- следователи по наиболее важным делам в Верховном суде РСФСР;
- следователи по наиболее важным делам при Народном комиссариате юстиции.
В соответствии с пунктом 5 статьи 23 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в редакции 1923 года следователи военных и военных транспортных трибуналов были добавлены в список следственных пунктов.
Однако в основном из- за административной реформы 1923-1927 годов, суть которой заключалась в том, чтобы укрепить принцип административной централизации в правительстве, который в 1922 году доминировал над организацией следственных органов, судебная модель постепенно стала заменяться административной , Такая система в свете административной реформы казалась более управляемой.
В 1927 г. в Московской губернии в порядке эксперимента судебные следователи были переведены в органы прокуратуры. Признав эксперимент успешным, коллегия Наркомата юстиции 12 апреля 1928 г. постановила передать «московской следственный аппарат в полное распоряжение прокуратуры по РСФСР». 3 сентября 1928 г. данное постановление Наркомата получило закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР «классаОб изменении Положения о судоустройстве РСФСР». Согласно ст. 4 постановления ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г. военные следователи аналогичным образом перешли в подчинение органов военной прокуратуры.
Таким образом, в конце 1930 годов институт судебного следствия, функционировавший в России в различных видах с 1864 г., бесповоротно прекратил свое существование. В стране окончательно утвердилась административная модель организации предварительного расследования.
В силу статьи 2 постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1936 г. органы прокуратуры и следствия отделились от наркоматов юстиции союзных и автономных республик и перешли в исключительное подчинение прокурора СССР.
По постановлению СНК СССР от 5 ноября 1936 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР» в Прокуратуре СССР был учрежден следственный отдел.
В 1938 – 1939 гг. следственные подразделения были учреждены также в органах госбезопасности и милиции, подведомственных в то время НКВД СССР. Следственным аппаратом располагало и созданное в апреле 1943 г. Главное управление контрразведки «госбезопасности Смерш» Наркомата обороны.
Дальнейшее развитие следственного аппарата связано исключительно с периодическими перераспределениями функции предварительного следствия между прокуратурой и органами внутренних дел. Причем, как показывает анализ исторических предпосылок этого процесса, такое перераспределение обычно не было основано на каких-либо научных доктринах или хотя бы принципах политической целесообразности, а зависело от степени политического влияния руководителя ведомства на высшее руководство страны.
Так, в немалой степени под вилянием Генеральной прокуратуры в ходе судебной реформы 1956 – 1964 гг. было упразднено Министерство внутренних дел. Во вновь созданном ведомстве, названном Министерством охраны общественного порядка, следственного подразделения не было.
Вскоре аналогичные нормы были закреплены и в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик. Так, в пункте 7 статьи 34 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 г. было сказано, что термином «следователь» должны именоваться исключительно следователи прокуратуры и органов государственной безопасности.
С этого времени объем дел, расследуемых следственными подразделениями органов прокуратуры, стал неуклонно возрастать. Так, если в 1960 г. в РСФСР следователями прокуратуры было окончено производством 184 405 уголовных дел, то в 1961 г. — 244 280, а в 1962 г. — уже 256 123.
Однако в середине 1960 г. с усилением политического влияния руководства Министерства охраны общественного порядка РСФСР и ослаблением позиций Генеральной прокуратуры ситуация стала меняться.
Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. в Министерстве охраны общественного порядка (позже снова преобразованном и переименованным в Министерство внутренних дел) было создано следственное подразделение. При этом часть штатной численности следователей прокуратуры была передана в Министерство охраны общественного порядка.
После назначения на должность Министра охраны общественного порядка (позже ставшего Министром внутренних дел) Щелокова Н.А. и еще большего усиления влияния органов внутренних дел наметилась тенденция к расширению круга дел, подследственных следователям органов внутренних дел, за счет сокращения круга дел, отнесенных к подследственности следователей прокуратуры. Подтвердим сказанное статистическими данными: в 1964 г. было 256 815 дел, оконечных производством следователями органов внутренних дел, в 1974 г. – 457 173 дела, в 1989 г. – 976 123 дела.
К 1990 г. в производстве следователей органов внутренних дел находилось свыше 90 % уголовных дел, а следователей прокуратуры – всего 9,1 %. С начала периода «оттепели» в 1960 годах стала очевидной необходимость реформирования действующей административной модели следствия. На этой волне впервые за многие десятилетия внимание привлекла к себе забытая петровская вневедомственная модель предварительного следствия. Сначала – в кругах научной общественности, а затем – и на уровне высшего руководства страны.
В результате в апреле 1990 г. на I съезде народных депутатов СССР Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено подготовить и внести предложения о создании «союзного Следственного комитета».
После всех улучшений и утверждений в первой половине 1993 года проект закона «О Следственном комитете Российской Федерации» был представлен в Верховный Совет России для рассмотрения и утвержден в первом чтении. Однако роспуск Верховного Совета не позволил принять этот закон.
В течение следующего десятилетия неоднократные попытки ввести законопроекты о реформе следственных органов неизменно тормозились нестабильной политической ситуацией в стране.
Только в 2007 году, в условиях относительной стабильности и консолидации политических сил, можно было принять федеральные законы от 5 июня 2007 года № 87- ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон« О прокуратурой Российской Федерации »и с 6 июня 2007 года № 90- ФЗ« О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации ». В соответствии с этими нормативными правовыми актами полномочия прокурора были исключены из компетенции прокурора для процессуального руководства следствием. Однако наиболее важным новшеством было то, что следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно независимым органом. Эти меры создали условия для дальнейшей полной организационной и функциональной независимости следственного органа.
Однако на данном этапе вновь созданный Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации все еще был частью системы прокуроров, председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации был первый заместитель генерального прокурора Российской Федерации Российской Федерации в связи с его положением и прокуратурой.
В то же время в соответствии с частью 3 статьи 20.1 Федерального закона «О прокуратуре» Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации был назначен и освобожден Советом Федерации Федерального Ассамблея Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации. Первый заместитель и заместители председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации были назначены и освобождены Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Остальные сотрудники были назначены и освобождены от должности Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации одобрил структуру и штатное расписание отдела, а также определил полномочия его подразделений.
Таким образом, на данном этапе развития, несмотря на организационно-правовое объединение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с органами прокуратуры, административное подчинение руководителя следственного управления Генеральному прокурору Российской Федерации был ликвидирован. Вопросы кадровой политики, определение структуры отдела, а также расширение полномочий сотрудников следственного органа были переданы в компетенцию председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
На этом этапе модель организации следственного органа по своей сути не была административной. Он включал почти все традиционные элементы (особенности) не- ведомственной модели: организационную независимость и отсутствие административного подчинения и подотчетности руководителю неосновного отдела; функциональной независимости, которая обеспечивала объективность и беспристрастность расследования. Организационное включение в структуру органов прокуратуры носило формальный и юридический характер, а не административный характер.
Однако окончательное восстановление петровской вневедомственной модели организации следствия произошло 15 января 2011 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403- ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». Как отмечалось в пояснительной записке к проекту данного закона, функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры Российской Федерации создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан.
Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» установил, что руководство деятельностью вновь созданного следственного органа осуществляет Президент Российской Федерации. В развитие положений закона Указом Президента Российской Федерации от 14.01.2011 № 38 « Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» были утверждены: Положение о Следственном комитете Российской Федерации; перечень соответствия специальных званий сотрудников Следственного комитета Российской Федерации классным чинам прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации и воинским званиям; перечень должностей в Следственном комитете Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение высших специальных званий; перечень соответствия должностей в Следственном комитете Российской Федерации, в том числе в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение специальных или воинских званий, должностям, которые были предусмотрены в Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, в том числе в военных следственных органах Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
В соответствии со статьей 13 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» Председатель Следственного комитета Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации без одобрения органа законодательной власти, как это было ранее. Председатель Следственного комитета Российской Федерации ежегодно представляет Президенту Российской Федерации доклад о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, состоянии следственной деятельности и проделанной работе по повышению ее эффективности. Названные нововведения создали благоприятные условия для эффективной борьбы с коррупцией, в том числе в высших органах представительной и исполнительной власти, что ранее представлялось затруднительным в связи с обусловленностью назначения руководителя следственного ведомства по согласованию с названными государственными органами и подотчетностью им.
В настоящее время Следственный комитет Российской Федерации не входит ни в структуру какого-либо органа государственной власти, ни в какую-либо из ветвей государственной власти. По сути, реализуемая им следственная власть является продолжением президентской власти и может рассматриваться как элемент сдержек и противовесов в системе разделения властей.
Несмотря на относительную «молодость», деятельность и дальнейшее развитие вновь созданного следственного ведомства будет строиться на принципах уважения и преемственности глубоких исторических традиций российского следствия, основы которого были заложены еще Петром I, и которые в новых условиях работы будут последовательно развиваться.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС
КонсультантПлюс - Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 № 174-ФЗ // СПС КонсультантПлюс
- Геннин В.И. Уральская переписка с Петром I и Екатериной I / Сост. М.О. Акишин. Екатеринбург: б. и., 1994 г. 467 с.
- Голикова Н.Б. Органы политического сыска и их развитие в XVII — XVIII вв. // Абсолютизм в России (XVII — XVIII вв.): Сборник статей / Под ред. Н.М. Дружинина. М.: Наука, 1964 г. С. 243
- Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России: история, документы. М.: Мысль, 2003. Т. 2. 848 с.
- Московский некрополь / Сост. В.И. Саитов. М.: Типогр. М.М. Стасюлевича, 1907. Т. 1. XXIII, 517 с.
- Походный журнал 1717 г. СПб., 1855. 36 с.