Шаршеналиев Ж.А.
К.ю.н., доцент кафедры административного и финансового права, Кыргызской государственной юридической академии при Правительстве КР, г. Бишкек
ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
Аннотация
В данной статье рассматриваются существующие в теории прокурорского надзора различные позиции и взгляды относительно понятия предмета прокурорской надзорной деятельности, а также его связь с таким юридически значимым явлением как законность. Также автором подчеркивается значимость прокурорского анализа о состоянии законности и правопорядка, информирования об этом органов власти и населения, что является традиционным для прокуратуры видом деятельности в ходе прокурорского надзора за исполнением законов как показателя правовой охраны законодательно установленных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов гражданского общества и государства. В своих выводах автор опирается на существующие взгляды ведущих правоведов по вопросу понятия предмета прокурорской надзорной деятельности. В статье также говориться о роли прокурорского надзора в сохранении законности обеспечивающего устойчивое развитие политической, социальной, экономической сфер общественной жизни.
Abstract
This article examines the various positions and views that exist in the theory of prosecutorial supervision regarding the notion of the subject of prosecutorial supervisory activities, as well as its connection with such a legally significant phenomenon as law. The author also emphasizes the importance of the prosecutor’s analysis on the state of law and order, informing the authorities and the public about this, which is a traditional activity for the prosecutor’s office during the prosecutor’s supervision over the implementation of laws as an indicator of the legal protection of the legal rights and freedoms of man and citizen as well as the legitimate interests of civil society and the state. In his conclusions, the author relies on the existing views of leading lawyers on the concept of the subject of prosecutorial oversight activities. The article also speaks about the role of prosecutorial oversight in maintaining legality of ensuring the sustainable development of the political, social, economic spheres of
public life.
Ключевые слова: надзор; законность; прокурор, надзорная деятельность; функция надзора; правовой акт; общество; экономическая деятельность; государственная власть; управление; задачи надзора; права граждан; правонарушения; объект; правовой характер; законодательство.
Keywords: supervision; legality; prosecutor, supervisory activities; oversight function; legal act; society; economic activity; government; control; supervision tasks; citizens’ rights; offenses; an object; legal nature; legislation.
Аналогично существующим видам прокурорского надзора, надзор прокурора за исполнением законов в сфере экономической деятельности включает в себя собственно надзорную деятельность и тесно связанный с ней комплексный анализ состояния законности [1].
В качестве основных задач в надзорной функции прокурора выступают задачи по выявлению нарушений законов и их предупреждения, восстановления нарушенных прав и свобод граждан, юридических лиц, общественных организаций, законных интересов общества и государства и привлечения виновных к установленной законом ответственности. Осуществляя надзор прокурор одновременно обращает внимание на образующиеся новые формы отклонений экономического поведения в жизнедеятельности хозяйствующих субъектов, причиняющих значительный ущерб интересам общества и государства, ставит в известность компетентные органы об обнаруженных фактах криминализации тех или иных сфер отношений, вносит необходимые предложения по их декриминализации.
В целях устранения причин и условий, способствующих устойчивости и распространенности асоциального поведения хозяйствующих субъектов, прокурор в пределах своих полномочий принимает все необходимые меры к их устранению. Причины таких аномалий своими корнями связаны в большей степени с неуклонным желанием некоторых лиц наживаться ущербным для других способом. К тому же и несовершенство законодательства, рост латентности экономических преступлений, и отставания в правоприменительной практике в совокупности создают благоприятную среду для развития экономических правонарушений. Органы прокуратуры находясь в постоянном противостоянии нарушениям законности имеют свой криминологический взгляд на эти проблемы закона [2]. При этом, акты прокурорского реагирования — это компетентное суждение специального государственного органа, охраняющего законность. Возможно поэтому А.Ф. Кони рассуждал о прокуроре как о «живом напоминании закона» [3].
В соответствии со ст. 13 Закона Кыргызской Республики (далее КР) «О прокуратуре» на Генерального прокурора КР возложена обязанность ежегодно представлять Жогорку Кенешу КР и Президенту КР ежегодный отчет о состоянии законности в республике и о проделанной работе по их укреплению. Также тем же законом предусмотрена возможность информирования органов государственной власти, местного самоуправления и населения о состоянии законности (п. 4 ч.3 ст. 4 Закона) [4].
Проведение анализа о состоянии законности и правопорядка, информирование об этом органов власти и населения является традиционным для прокуратуры видом деятельности. Еще со времен советского периода этому направлению деятельности прокуратуры придавалось особое значение, поскольку до прихода в нашу жизнь суверенитета, рыночной экономики, органы прокуратуры всех советских республик, включая прокуратуру Киргизской ССР, разрабатывали совместно с государственными органами, общественными организациями меры профилактики хозяйственных правонарушений. Работу в данном направлении кроме ст. 3 Закона СССР «О Прокуратуре СССР» (1979 г.) регулировали и ранее действовавшие нормативные правовые акты.
К примеру приказ Генерального прокурора СССР «О мерах по усилению борьбы с хищениями социалистической собственности» от 19 июля 1955 г. № 69, обязывал всех прокуроров разрабатывать практические меры по усилению борьбы с хищениями на основе материалов уголовных дел, а также изучения состояния борьбы с хищениями по материалам проверок в порядке общего надзора.
Работа прокуроров в этом направлении должна строится на результатах информационно-аналитической деятельности всей системы органов прокуратуры и быть регламентирована директивными документами Генерального прокурора и Регламентом Генеральной прокуратуры КР, утвержденным соответствующим приказом Генеральной прокуратуры КР от 15 июля 2014 г. № 68.
Данный приказ направлен на совершенствование информационно-аналитической работы и последует разработку обоснованных предложений по укреплению законности и правопорядка всеми подразделениями центрального аппарата Генеральной прокуратуры КР. Также он обязывает обеспечить систематический сбор (накопление) и обработку статистических показателей, объективной информации о состоянии законности, в том числе сообщений средств массовой информации, материалов прокурорских проверок, уголовных, гражданских и административных дел, данные об обращениях, заявлениях и жалобах граждан, должностных лиц государственных (муниципальных) органов, организаций, учреждений, сведений контролирующих органов и других отражающих со- стояние законности сведений, используемых при реализации правоприменительной практики прокуратуры.
Особое место прокуратуры в системе органов государственной власти обусловлено особенностями решаемых прокуратурой задач. Поэтому наличие у нее надзорных полномочий, обладание обособленного предмета деятельности позволило законодателю возложить на прокурора обязанности по комплексному анализу состояния законности и информирование об этом высших органов власти. Издавна сложившееся мнение об отнесении прокуратуры в систему органов, участвующих в поддержании надлежащего правового порядка, на наш взгляд, требует определенной корректировки традиционного подхода к определению предмета прокурорского надзора за исполнением законов, организационных решений для выполнения качественно новой и своеобразной задачи.
Для этого нам следует провести анализ существующих точек зрения относительно предмета прокурорского надзора в его традиционном понимании, что позволит глубже понять сущность рассматриваемого правового явления.
Вопрос определения предмета прокурорского надзора является основополагающим для теории прокурорского надзора. Очень важно достигнуть в теории и практике согласия по ключевым вопросам теории поскольку от этого зависят реальные возможности прокуратуры по обеспечению законности и складывающийся правопорядок. Достаточно правильно охарактеризовал эту проблему В.В. Гаврилов, который верно подчеркнул: «Как только возникало искаженное представление … о предмете прокурорского надзора, так тут же прокуроры переключались на выполнение не свойственных им функций»[5].
На протяжении длительного времени единству мнений на этот счет мешали споры, касающиеся некоторых уточнений о предмете прокурорского надзора, которые так и не привели нас к выработке единого комплекса понятий, а также не способствовали достижению научно выработанной концепции.
Статья 31 Закона «О прокуратуре КР» определяет содержание предмета прокурорского надзора, включающего в себя:
1) надзор за соблюдением Конституции КР, точное и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории КР Правительством КР, министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами, службами и иными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами.
На протяжении многих лет согласно прежней редакции Закона «О прокуратуре КР» действовавшего до принятия поправок к нему в соответствии с Законом КР от 29 февраля 2012 года № 9, руководители юридических лиц и общественные объединения были включены в предмет надзора. Мы же, со своей стороны будем изучать данный вопрос с учетом более широкого круга лиц, определенных законодателем в том числе в период ранее 2012 года [6];
2) надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых всеми указанными выше органами и их должностными лицами.
В свое время В.В. Гаврилов в 1984 г., а также А.Ф. Козусев в 2001 г. провели большую работу по обобщению существующих в юридической литературе научных взглядов о предмете прокурорского надзора, возможных задачах, об объекте и субъекте. Значительный вклад в изучении предмета общего надзора прокуратуры в сфере эконо- мики вносят работы Д.В. Кречетова, Ю.Е. Винокурова, С.А. Емельянова, Л.А. Березовской, А.Д. Берензона, Григоренко, В.П. Рябцева, В.Г. Даева, В.Г. Розенфельда, В.Б. Ястребова, В.В., Козлова, Б.В. Коробейникова В.Т. Мелкумова, В.Г.Бессарабова и других.
Существующие точки зрения требуют своего обобщения. В научных публикациях по прокурорскому надзору в некоторых случаях авторы допускают смешение предмета научного познания общественных отношений, складывающихся в целом при осуществлении прокурорской деятельности и предмета прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, смешение понятий «предмет» прокурорского надзора и его «задачи», а иногда и вовсе происходит отождествление предмета с объектом прокурорского надзора [7].
Как правило под предметом прокурорского надзора понимают соответствие требованиям закона выносимых правовых актов и точное исполнение законов[8]. В свою очередь Б.В. Коробейников имел ввиду об объединении двух составляющих звеньев формирующих единое понятие «предмета», а именно «исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами» [9].
Полагаем, что приведение «исполнения, или точного исполнения законов» в качестве бесспорных и единственных составляющих предмета прокурорского надзора, не в полной мере отражает специфику прокурорской надзорной деятельности поскольку они представляются аналогичными применительно к функциям иных государственных органов, уполномоченных проверять исполнение законов.
Рассмотрев вышеуказанные мнения, мы полагаем, что предметом прокурорского надзора является законность действий и выносимых правовых актов уполномоченных органов или должностных лиц.
В этом вопросе мы солидарны с мнением В. Л. Ястребова, включающего в предмет прокурорского надзора «законность действий и актов указанных в законе органов, организаций и лиц, на которых распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры», при этом он связывает это, хотя и с оговорками, не только со спецификой
надзорной функции прокурора, а с его конечным результатом, а именно состоянием законности. Думаем, что такой привязки допускать нельзя [10].
Профессор М. С. Строгович полагал, что сущность законности составляет соблюдение и исполнение именно законов. Поэтому, как он считает, возникает и необходимость соблюдения и исполнения всеми правовых актов, изданных в соответствии с законом и во исполнение закона. В этом смысле «законность» является труднодостижимым социальным благом, сохранение которого требует постоянных усилий и целенаправленной работы всего управленческого аппарата государства, институтов гражданского общества в процессе формировании у граждан чувства уважения к закону [11].
По мнению В.В. Демидова, только законность придает реальность существующим правам и свободам, отражает состояние общественных отношений, характер, особенности государственного устройства и политического режима. От этого зависит уровень развития государства и общества на конкретном этапе. Только государство сохранив эти условия законности используя свои правовые возможности, может повысить не только качество правоприменительной практики, но и порядочность отдельных правоприменителей[12].
В свое время Ю. Витте писал, что «прочный порядок и консерватизм могут основываться только на законности, и пока у населения не войдет в плоть и кровь законность, можно ожидать сюрпризов» [13].
К нашему глубокому сожалению, несмотря на все предпринимаемые государством шаги по популяризации законопослушного образа жизни, наш рядовой гражданин в своем сознании все еще продолжает испытывать неуклонное стремление к воле, сочетающейся в повседневной жизни с правовым нигилизмом. Поэтому определение предмета прокурорского надзора через призму состояния законности неправильно с методологической точки зрения и ущербно с практической.
Нельзя забывать о том, что «законность» — это прежде всего результат деятельности всех государственных органов, отчасти гражданского общества, где вклад прокурорского надзора занимает далеко не ведущее место. Абсолютная привязка состояния законности к результативности надзорных мероприятий прокурора формирует у общественности завышенные ожидания от прокуроров, которые подталкивают последних на выполнение несвойственных им функций. Свидетельством сложившегося мнения может служить иногда встречающегося у практикующих прокуроров такого выражения как:
«Прокурорский надзор за состоянием законности». Как нам кажется, реальный вклад прокуратуры в общее дело укрепления законности определяется только при рассмотрении предмета прокурорского надзора через законность действий и актов. Такой угол взгляда на предмет позволяет более точно определить его пределы, оценить выполнение прокурором функциональных обязанностей и наконец выделить специфические черты государственной деятельности в виде прокурорского надзора.
В этой связи, как полагает Ю.А.Тихомиров, прокурор должен отвечать не за то или иное состояние законности, а за надлежащее выполнение обязанностей поднадзорными субъектами, достоверность и полноту информирования общества о состоянии законности. Изучение состояния законности на постоянной основе для прокурора является традиционным видом деятельности на протяжении многих лет[14].
Деятельность органов прокуратуры по мониторингу состояния законности как самостоятельное направление точнее всего характеризует государственно-правовую природу прокуратуры, отражает ее социальное предназначение в условиях построения правового государства.
Литература:
- Связь надзорной функции с иными направлениями деятельности хорошо показал М.А Тхакушинов. Прокуратура Российской Федерации как гарант реализации принципов уголовного судопроизводства. СПб. 2003. С. 5.
- См.: Н.Д.Бут.Деятельность прокуратуры по улучшению состояния законности на финансовом рынке /Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2016. Электронный доступ:
- См.:А.Ф. Кони. Собрание сочинений в восьми томах. М., 1967.
- См. Закон КР «О прокуратуре» Центральный банк данных Министерства юстиции КР//cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202597?cl=ru-ru
- Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов,1984. С. 6.Клочков В.В. Методологические вопросы организации и деятельности прокуратуры // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. М., 1994. С. 6-7.
- Ергашев Е. Р. К вопросу о понятии и признаках предмета и объекта прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 11. С. 16–21.
- Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984.
- Коробейников Б.В. Предупреждение преступлений в народном хозяйстве методами общего надзора прокуратуры // Проблемы прокурорского надзора. М., 1972. С. 39.
- Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М., 2001. С. 11-15. См. также: Чернышева Л. Л. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда. Автореф. дис канд. юрид. наук. М. 2009 С. 14.
- Строгович М.С. Проблемы общей теории права //Избр. тр. Т. 1. М., 1990. С. 111.
- Демидов В.В. Законность в современном Российском государстве: Автореф. дис. … канд. юрид наук Н. Новгород, 2004. С. 3, 13-14.
- Витте Ю. Воспоминания. М.: Изд-во социально-экономической литературы. 1960 Т. 1. С. 298-301.
- См.: Тихомиров Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона// Законодательство и экономика. 2008. № 6; Ашурбсков Т. Правовой мониторинг угроз на- циональным интересам // Законность. 2007. № 5. С. 47.