Айдарбекова Ч.А.
Аспирант Международной академии управления, права, финансов и бизнеса
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Аннотация
В статье рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования земельных отношений, в частности порядка предоставления, изъятия прав на земельные участки уполномоченными органами. Недостаточное понимание законодателем концептуальных подходов при формировании законодательства, а также применение им неоднозначной терминологии влияет на целый ряд правоотношений, вытекающих при предоставлении, изменении и прекращении прав на земельные участки.
Abstract
The article discusses some of the problems of legal regulation of land relations, in particular the procedure for granting and withdrawing rights to land plots by authorized bodies. The lack of understanding by the legislator of conceptual approaches in the formation of legislation, as well as the use of ambiguous terminology by it, affects a number of legal relations arising from the granting, modification and termination of land rights.
Ключевые слова: земельное право, земельные правоотношения, земля как природный объект, уполномоченные государственные органы.
В настоящее время, когда начинают обнажаться проблемы нерационального использования земель и иных объектов природы, небрежного отношения к правилам охраны окружающей среды, которые выражаются в виде частых оползней, опустынивания пастбищ, стремительного таяния ледников, уничтожения ценных сельскохозяйственных угодий, приходит понимание, что следует тщательно переосмыслить происходящие процессы в их взаимосвязи с внешними и внутренними факторами, влияющими на качественное существование общества в нашей стране.
Общеизвестно, что государственная политика по использованию земельных ресурсов отражена в большей части в законодательстве, которое составляет значительную часть земельного права в Кыргызской Республике. Новое земельное законодательство, разрешившее право частной собственности на землю, было сформировано в 1999 году. Кыргызская Республика одна из первых республик в Средней Азии смогла провести земельно-аграрную реформу, на которую все еще не решаются многие постсоветские государства, и это нужно отметить как большой прорыв в части строительства рыночной экономики и создания рынка земельных участков. Надежды реформаторов на то, что «земля найдет своего рачительного и бережного хозяина» отчасти оправдались. Появились крепкие крестьянские и фермерские хозяйства; средние промышленные предприятия стали рациональнее использовать земельные участки, поскольку стали считать стоимость аренды и налогов за использование земли; сельчане стали лучше обрабатывать свои земельные доли, производя на них рентабельные сельскохозяйственные культуры и другое.
Вместе с тем, концепция земельного законодательства, в силу своей новизны, недостаточно быстро внедрялась в другие отрасли права, такие как лесное, водное законодательство и другие. В силу разности методов и принципов отраслей права, земельное законодательство также недостаточно правильно применялось правоприменительными органами, в том числе и судами.
В этом смысле следует отметить, что земля, как объект земельных отношений, в правовом смысле категория неоднородная. Она рассматривается с одной стороны, как часть единой окружающей природной среды, выступающей в единстве и взаимосвязи со всеми другими элементами природы, и объектом материального мира, недвижимым имуществом наряду со зданиями и сооружениями, с другой стороны. Следует согласиться с мнением О.И. Красновой о том, что такая правовая неоднородность земли позволяет разделить земельные отношения, по крайней мере, на две большие части − экологические и гражданские, а по поводу ответственности за нарушение законодательства – на гражданские, административные и уголовные [6].
Правовая неоднородность земли предполагает использование и специфичных к каждому объекту методов, принципов и подходов к правовому регулированию, чтобы достичь конечной цели – сохранение единой экологической системы, в которой органично будут развиваться отношения между субъектами земельных правоотношений. В сложившемся многообразии таких отношений по поводу земли, законодателю приходится учитывать существующие отраслевые принципы, например, в административном праве (при предоставлении прав на земельные участки на первичном рынке), чтобы вводимое регулирование не вошло в противоречие или породило диссонанс.
Такой подход развития земельного законодательства был применен и в земельном законодательстве Кыргызской Республики, когда земля не выпячивается как приоритетный объект и не вырывается из числа других видов окружающей среды, тем самым, не нарушая хрупкую экосистему, присущую региону. Этот подход нашел свое отражение в Конституции Кыргызской Республики, в которой отмечено, что земля, ее недра, воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы используются в целях сохранения единой экологической системы как основы жизни и деятельности народа Кыргызстана и находятся под особой охраной государства (часть 5 статьи 12).
Следуя такому принципу, государство поэтапно стало вводить право частной собственности на природные ресурсы, в частности на землю. Так, в Концепции введения частной собственности на землю, утвержденной указом Президента Кыргызской Республики от 13 октября 1998 года отмечено, что природные ресурсы неотделимы от земли и их производственная эксплуатация невозможна без использования земельных участков, что предполагает создание такого правового положения, при котором собственник земли смог бы свободно осуществлять принадлежащие ему правомочия, если это не нарушает прав и законных интересов иных лиц и не наносит ущерба окружающей среде. [5]. В соответствие с вышеотмеченной Концепцией, право частной собственности на землю было введено на уровне Конституции Кыргызской Республики [2]. и нового Земельного кодекса Кыргызской Республики, принятого в 1999 году.
Вместе с тем, при дальнейшем развитии земельного законодательства нормотворческими органами не всегда учитывается правовая неоднородность земельных правоотношений, отраслевые концептуальные направления развития в условиях существующих в законодательстве гарантий защиты права собственности, что в итоге создаются коллизии между нормативными правовыми актами. В качестве примера можно привести столкновение норм Земельного кодекса Кыргызской Республики и Лесного кодекса Кыргызской Республики, которые каждый по-своему регламентируют порядок предоставления земельного участка лесного фонда, тогда как статьей 25 Земельного кодекса Кыргызской Республики установлен собственный приоритет в регулировании порядка предоставления земельного участка, а порядок использования отдан на откуп Лесному кодексу Кыргызской Республики (Статьи 42-46 Лесного кодекса Кыргызской Республики определяют порядок предоставления земельных участков в аренду. Тогда как ст.25 Земельного кодекса Кыргызской Республики предусматривает, что порядок предоставления земельных участков определяется только Земельным кодексом, а порядок и условия использования земель лестного фонда могут определяться Кодексом и лесным законодательством (ст. 87)). Несоответствие норм Земельному кодексу в части регулирования порядка предоставления прав на земельные участки присутствует и в Типовом положении об условиях и порядке предоставления в аренду земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий, утвержденного постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 29 июня 2007 года N 1997-III. Так согласно пункту 14 указанного Типового положения «местный кенеш вправе предоставлять земельные участки Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий социально ориентированным субъектам и малообеспеченным семьям, и гражданам, проживающим на территории данного местного кенеша, из зоны экономически привлекательных земель путем прямого предоставления в соответствии с земельно-планировочными зонами Перспективного плана.». Однако Земельный кодекс Кыргызской Республики не предусматривает в числе уполномоченных органов, компетентных предоставлять земельные участки, местный кенеш, а также в числе субъектов, имеющих право получить права на земельные участки без проведения торгов – специальных субъектов. В этой части Типовое положение, как подзаконный нормативный правовой акт, не соответствует некоторым положениям Земельного кодекса Кыргызской Республики (А именно не соответствует статьям 25, 29 и 32 Земельного кодекса Кыргызской Республики).
Земельный кодекс Кыргызской Республики, как основополагающий нормативный правовой акт в земельном законодательстве, содержит в себе также внутренние противоречия.
Из смысла норм земельного законодательства предоставление земельного участка, как в собственность, так и в пользование вправе осуществлять только уполномоченные государственные органы, которыми, согласно подпункту 14 статьи 1 Земельного кодекса Кыргызской Республики выступают исполнительные органы местного самоуправления (айыл окмоту, мэрии городов), районные государственные администрации, Правительство Кыргызской Республики. Исходя из названия вышеперечисленных органов, в число которых входят и органы местного самоуправления, можно предположить, что законодателем была допущена неточность при обобщении названия всех этих органов «уполномоченными государственными органами», так как органы местного самоуправления не являются государственными, а могут выполнять функции государственного органа лишь в случае делегирования последними своих полномочий (часть 2 статьи 113 Конституции). Такая правовая неопределенность в названии субъектов земельных правоотношений, которые по всему тексту Земельного кодекса Кыргызской Республики уполномочены предоставлять земельные участки, осуществлять их изъятие, а также прекращать права на земельные участки в порядке, установленном законом, приводят к разному пониманию и применению земельного законодательства.
Согласно пункту 2 статьи 29 Земельного кодекса Кыргызской Республики, порядок проведения торгов должен быть определен специально уполномоченным государственным органом в соответствии с Гражданским кодексом Кыргызской Республики. В понимании специально уполномоченного государственного органа в Земельном кодексе Кыргызской Республики имеется ввиду Государственная регистрационная служба при Правительстве Кыргызской Республики (статьи 19, 20 Земельного кодекса КР). Как известно, данный государственный орган исполнительной власти не обладает нормотворческими функциями и не может определять порядок проведения торгов, который по своей сути, должен иметь нормативный характер. Вполне очевидно, если применять логику собственника земли, то порядок предоставления земельных участков на торгах должен определяться собственником согласно статье 222 Гражданского кодекса Кыргызской Республики, которая устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственником свободно, если это не нарушает прав и законных интересов иных лиц и не наносит ущерба окружающей среде. Таким образом, пункт 2 статьи 29 Земельного кодекса Кыргызской Республики должен быть приведен в соответствие с требованиями гражданского законодательства, где порядок предоставления земель, находящихся в муниципальной собственности будет определяться местным кенешем в виде принимаемого им нормативного правового акта, а в случае, если земельный участок находиться в государственной собственности, соответственно — Правительством Кыргызской Республики.
Изъятие земельных участков является одним из способов прекращения права на земельный участок, исключительной мерой прекращения права на земельный участок и применяется только судом. Порядок и основания изъятия прав на земельные участки установлены главой 11 Земельного кодекса Кыргызской Республики. В соответствии с установленным порядком уполномоченные органы вправе инициировать процесс изъятия земельных участков в суде. Однако, обобщенное понятие «уполномоченные государственные органы», употребляемое законодателем, заставляет задуматься о том, а могут ли исполнительные органы местного самоуправления инициировать, например, изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения за нецелевое его использование. Анализ полномочий исполнительных органов местного самоуправления (айыл окмоту и мэрий городов) показывает невозможность такого шага, хотя бы потому, что земли сельскохозяйственного назначения, кроме земель Государственного фонда сельскохозяйственных угодий и пастбищ, не находятся в введении этого органа. Он вправе распоряжаться землями категории населенных пунктов, где его юрисдикция ограничена административно-территориальной границей. Таким образом, не все перечисленные уполномоченные органы могут инициировать процесс изъятия прав на земельные участки.
В этой связи, учитывая актуальность вопросов предоставления прав на земельные участки и их изъятия, чаще всего для государственных и общественных нужд в свете расширения территорий городов, законодателю необходимо последовательно следовать принципу неоднородности земельных правоотношений, а также детализировать полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в земельном законодательстве, устранить терминологическую неопределенность, чтобы предотвратить все возможные искажения норм в правоприменительной практике, приводящие к нарушению прав и свобод наших граждан.
Литература:
- Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года — http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202913?cl=ru-ru;
- Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» от 17 октября 1998 года
- Земельный кодекс КР от 2 июня 1999 года № 45 (в редакции Закона КР 25 июля 2017 года № 139). Ведомости Жогорку Кенеша КР, 1999, № 9, ст.440;
- Гражданский кодекс Кыргызской Республики от 8 мая 1996 года, №15 — http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/4;
- Концепция введения частной собственности на землю, утвержденная указом Президента Кыргызской Республики от 13 октября 1998 года, №310
- О.И. Краснова «К вопросу о месте земельного права в Российской правовой системе»