ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС ТРЕБУЮЩИЙ ВНИМАНИЯ ПРОКУРОРА

Шаршеналиев Ж.А.
К.ю.н., доцент кафедры административного и финансового права Кыргызской Государственной юридической академии при Правительстве Кыргызской Республики

ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС ТРЕБУЮЩИЙ ВНИМАНИЯ ПРОКУРОРА

Аннотация

В данной статье рассматриваются существующие в теории прокурорского надзора различные взгляды относительно понятия публичного интереса, а также мнения правоведов по вопросу соотношения публичных и частных интересов требующих правовой охраны. Также автором указывается существующая проблема отсутствия в законе определения «Публичного или общественного интереса», всестороннее изучение которых, необходимо для правильного определения предметов прокурорского надзора и точного выбора направлений надзорной деятельности на пути к охране законодательно установленных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов гражданского общества и государства. В своих выводах автор опирается на существующие различные взгляды ведущих правоведов относительно сущности публичного интереса. Автор также говорит об актуальности проблемы согласования неоднозначных, в какой-то мере отличающихся экономических интересов граждан, индивидуальных предпринимателей, коммерческих юридических лиц, общества и государства, иногда порождающих определенные противоречия. Тут автор преследует цели выработки у практикующих юристов интереса к выявлению свойственных для всех элементов системы экономических ценностей.

Abstract

This article examines the various views on the concept of public interest that exist in the theory of prosecutorial supervision, as well as the opinions of legal scholars on the question of the relationship between public and private interests requiring legal protection. The author also points out the existing problem of the lack of a definition of “Public or public interest” in the law, a comprehensive study of which is necessary for the correct determination of the objects of prosecutorial supervision and the precise choice of areas of supervisory activity towards protecting the legal rights and freedoms of man and citizen, and legitimate interests of civil society and the state. In his conclusions, the author relies on the existing different views of leading lawyers regarding the essence of public interest. The author also speaks about the urgency of the problem of co-negotiating ambiguous, to some extent different economic interests of citizens, individual entrepreneurs, commercial legal entities, society and the state, sometimes causing certain contradictions. Here the author pursues the goal of developing an interest among practicing lawyers to identify peculiar for all elements of the system of economic values.

Ключевые слова: общее благо; законность; прокурор, личная свобода; общество; направление; предмет надзора; функция; задачи надзора; права граждан; правонарушения; законность; деятельность государства; общество.
Keywords: common good; legality; prosecutor, personal freedom; society; direction; subject of supervision; function; supervision tasks; citizens’ rights; offenses; legality; state activities; society.

Любые вынужденные ограничения прав и свобод человека предпринимаемые в государстве вызваны необходимостью обеспечения определенной совместимости объемов личных и индивидуальных свобод личности с общими благами общества. Еще в эпоху формирования римского права мыслителями предпринимались попытки преодоления коллизий и несовместимостей между «публичными и частными» интересами. Рассматривая экономическую сферу обязательно следует переосмыслить систему сложившихся взглядов относительно справедливого баланса публичных и частных интересов [1].

Известно, что для обычного гражданина общезначимый интерес не всегда заметен. Более того, человек в процессе пользования всеми предоставляемыми со стороны государства благами не всегда должным образом осознает их подлинное предназначение, хотя именно они подпитывают жизнедеятельность всего общества, работоспособность институтов экономики, а главное, обеспечивают реализацию частных интересов, т.е. права на медицинскую помощь, образование, социальное обеспечение и др. В этой связи для государства обозначается его главная функция — согласовать эти интересы, найти среди них общие, базовые, сбалансировать их и затем выработать механизмы позволяющие достигать компромисса [2].

Изучая прокурорский надзор в любой из сфер общественных отношений, мы имеем дело с социально обусловленной обобщенностью предметов, связанных с публичным интересом. Часто используемое в законодательстве (гражданско-процессуальном, административно-процессуальном) понятие «публичный интерес» по-разному толкуется из-за отсутствия его официального определения. В результате, частный интерес даже начинает не только противопоставляться публичному, но и доминировать над ним. Возможно это связано еще и с положениями Конституции Кыргызской Республики (далее КР) согласно которым государством признаются права, свободы человека и гражданина наивысшей ценностью. Хотя, такого противоречия между ними быть не должно.

Определяя признаки государства Б.Н. Чичерин отмечал, что с правовой стороны народ как единое юридическое тело тождествен с государством. Закон в государстве подчиняет лиц к наивысшему порядку и тем самым связывает их в единое тело. Недостаточно верным кажется мнение и о том, что «носителем общего блага являются сами члены данного сообщества» (каждый в отдельности или все вместе)[3], а не те или иные институты, (общество, государство и т.д.) в качестве неких автономных и независимых субъектов сообщества и господствующих над ними [4], поскольку индивидуально взятый представитель конкретного сообщества не в состоянии определять механизм проявления и осознания публичного интереса. В этой связи более удачной представляется схема скоординированной деятельности государства и институтов гражданского общества при оптимальном балансе частных и публичных интересов, при их равноправном партнерстве и качественном правовом взаимодействии.

В юридической литературе публичный интерес определяется как «концентрированное выражение общесоциальных потребностей и стремлений. Общее родовое понятие публичного интереса сочетается с видовыми нормативными понятиями интересы общества и государства, национальной безопасности, общие интересы, интересы наций, народов, населения, общеэкономические интересы, интересы экологического благополучия, региональные и местные интересы» [5].
Учитывая тот факт, что соотношение понятий — гражданин, индивидуальный предприниматель, коммерческие юридические лица, общество, государство, всегда порождают определенные противоречия, актуальной представляется проблема согласования их отличающихся интересов с тем, чтобы сформировать свойственную для всех правовую категорию публичные интересы как охраняемые правом общественные и государственные интересы [6].
При изучении надзорной деятельности прокурора, рассматриваемая проблема наталкивается на необходимость рассмотрения предмета надзора раскрывая сущность методов регулирования предпринимательской деятельности включая их правовые механизмы [7].

В текстах законов невозможно заметить прямого указания на конкретное благо, поскольку сложно все эти блага обозначить. Для правового закрепления такого интереса этого не требуется. В то же время, формулировка дефиниций публичного интереса необходимо. По мнению Ю.А.Тихомирова, понятие публичного интереса не должно быть конституционно-нормативным в буквальном смысле, хотя его содержание отражено на конституционном уровне [8]. Правовые нормы, обеспечивающие охрану публичного интереса, содержатся не только в конституционном и в гражданском праве, но и в других отраслях публичной направленности. Примером законодательного выделения государственных интересов и указания средств их обеспечения могут выступать налоговое законодательство, Бюджетный кодекс КР, Закон «О государственных закупках» и многие другие законы. Отметим, что на этом проблема правового регулирования публичного интереса не исчерпывается, а, следовательно, нет достаточной ясности и в надзоре за исполнением законов, охраняющих те самые публичные интересы.

Усиление значимости нормативного определения правовой категории «публичный интерес» вытекает из основополагающих для экономической жизни нормативных правовых актов. Национальной стратегией устойчивого развития КР (НСУР) на 2013-2017 годы, утвержденной Указом Президента КР от 21.01.2013 года, предполагалось начать внедрение современных методов регулирования экономикой, создание благоприятных условий для роста экономического потенциала страны на ближайшие пять лет. За этот период Кыргызстан должен был состояться как демократическое государство с устойчивой политической системой, динамично развивающейся экономикой и стабильно растущими доходами населения[9]. Повсеместное включение государственных органов и общественности в разработку усовершенствованных механизмов регулирования государством деятельности участников экономических отношений и нормативное закрепление в доктрине экономической безопасности, понятия «публичный интерес», средств его реализации и охраны, способствует достижению обозначенных в стратегии целей. Достаточно проблематичным становится реализация этих задач в условиях затянувшегося мирового экономического кризиса, берущего свое начало в 2008-2009 гг., очевидностью продемонстрировавшего несостоятельность прежней экономической политики.

Как правило в качестве приоритетных направлений внутренней и внешней государственной политики употребляется понятие национальных интересов, понимаемых как «жизненно важные интересы народа, проявляющие стремление общества обеспечить экономическое благополучие и устойчивое развитие будущего поколения путем ликвидации угроз» [10].
Таким образом, категории «публичный интерес» «государственный интерес» и «национальный интерес» отличаются между собой как по смыслу, так и по содержанию. Публичный интерес как понятие, больше относится ко внутренней жизни страны и берет свое начало из положений римского права, где частное право считалось правом граждан, а публичное правом государства. Хотя некоторые авторы видят сегодня проблему в слиянии частных и публичных интересов в правовом регулировании экономики.
Для нормативного удобства представляется верным включить в сферу публичного интереса отрасли и объекты, отвечающие за экономическую безопасность нашего государства: природные ресурсы, (горнорудные месторождения, вода, лес, земля, энергоресурсы), сырьевые отрасли, сельскохозяйственное производство, животноводство, ведущие крупные предприятия как государственные, так и частные, железнодорожные и автомобильные дороги и аэропорты, городская инфраструктура, телекоммуникации и др. [11].

Также объектами прокурорской защиты должны выступать:

конституционные права граждан на выбор вида деятельности, в том числе занятие предпринимательством, находящиеся под государственной защитой от всяких незаконных ограничений (препятствий) в условиях добросовестной конкуренции при проведении лицензирования или других разрешительных процедур;
обеспечение государственных и муниципальных потребностей;
охрана государственной и муниципальной собственности в процессе приватизации и последующего использования имущества, включая интеллектуальную собственность
интересы местных и республиканского бюджетов;
защита конституционно гарантированных прав государства, органов местного самоуправления в управлении и распоряжении природными объектами, земельными участками и другим имуществом в пределах, установленных законодательством[12].

Деятельность прокуратуры при осуществлении общего надзора, в частности если речь идет о надзоре за исполнением законов экономического направления, на наш взгляд, должно определяется исключительно необходимостью охраны публичного интереса. Следовательно, такой надзор сосредоточен на «исполнение законов» в сфере государственного регулирования экономики. Этой особенности надзорной деятельности прокуратуры посвящены приказы Генерального прокурора КР касающиеся организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с которыми, основной целью проверок выступает — защита государственных или общественно значимых интересов.

С внешней стороны «публичный интерес», как нам кажется, имеет свое достаточно яркое выражение в следующих видах общественных отношений, подпадающих под надзор прокуратуры:

государственные отрасли и объекты, обеспечивающие экономическую безопасность и жизненно важные потребности общества;
конституционно обеспеченные права государства и органов местного самоуправления по управлению и распоряжению природными ресурсами, движимым и недвижимым имуществом (включая земельные участки), другим имуществом, предусмотренным законодательством.

В результате становиться очевидным, насколько существующие направления надзорной деятельности наполняются конкретным содержанием, обуславливающим их потребности в постоянном и пристальном внимании именно со стороны прокурора на ряду с другими формами юридической деятельности уполномоченных субъектов в государственном контрольном механизме. Такое изобилие обшенадзорных направлений прокурорского надзора, говорит о многофункциональном характере прокурорской деятельности, с чем не соглашаются некоторые авторы [13].

Как показывает практика на прокуратуру кроме надзорных функций возлагаются и иные задачи. На современном этапе развития экономики государством предпринимаются попытки, нацеленные совершенствование управления экономикой в целях укрепления ее реального сектора, формирования конкурентной среды, развития малого и среднего бизнеса и наконец сокращения административных барьеров. В этих целях был издан Указ Президента КР 15 марта 2016 года за № 58 «О дополнительных мерах по правовой защите субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления при проверке их деятельности правоохранительными и налоговыми органами». Данный документ был принят в целях сокращения необоснованного вмешательства государственных органов в деятельность субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления, усиления их правовой защиты, создания благоприятной предпринимательской среды, устранения коррупционных рисков в ходе осуществления проверок контролирующими органами [14].
Так, принципиально новым для надзорной практики органов прокуратуры (пп. «б» п.1 Указа) явилось положение, согласно которому органы прокуратуры осуществляют регистрацию и учет актов правоохранительных и налоговых органов о проверке деятельности органов местного самоуправления и субъектов предпринимательства.
Кроме того, на Генеральную прокуратуру КР возлагается обязанность размещения ежегодного сводного плана проведения плановых проверок на официальном сайте Генеральной прокуратуры, с помощью которого, субъекты предпринимательства информируются о правомерности проведения проверки. В случае отсутствия регистрации проверки она будет считаться незаконной. Помимо того, субъекты предпринимательства смогут оперативно сообщать прокурору о незаконных действиях должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов [15].

Как видно, реализация этих мер экономической поддержки в сочетании с право- выми возложена на органы прокуратуры. Только при общественном доверии к прокурорам возможно достичь положительных результатов работы в контексте обозначенных выше задач, поскольку именно органы прокуратуры в историческом прошлом успешно выполняли роль компенсаторного механизма, восстанавливающего недостатки в деятельности органов государственного управления, не позволяя последним уклониться от выполнения установленных в законе задач. Только органы прокуратуры добиваясь правомерного режима управления, своими надзорными полномочиями подчиняли всех единообразию правоприменительной практики, соблюдению государственных интересов и защите прав предпринимателей.
На первый взгляд данные нововведения в полномочиях прокурора наталкивают на мысли о появлении новой функции прокуратуры, которые в конечном счете могут потребовать своего закрепления в положениях Закона КР «О прокуратуре».

Полагаем, что «регистрация и учет актов правоохранительных и налоговых органов о проверке деятельности субъектов предпринимательства» не содержит признаков свойственных надзорной функции прокурора. Эта деятельности свойственна компетенциям органов исполнительной власти, тогда как надзорная функция прокуратуры является безусловным основанием выделения прокурорского надзора в самостоятельный вид государственной деятельности, имеющий свою систему органов, образованных для разрешения специальных целей и задач. Социальное предназначение прокурорского надзора — обеспечение режима законности в государстве. Органы прокуратуры не реализуют государственное администрирование в экономике как это делают органы исполнительной власти, однако они способны повлиять на ее эффективность. Рассматриваемые меры, инициированные главой государства по сокращению необоснованного вмешательства государственных органов в деятельность хозяйствующих субъектов, на наш взгляд, носят временный характер вводимого «учета» прокурора, поэтому не требует внесения определенных изменений и дополнений в Закон КР «О прокуратуре».

Литература:

См. об этом: Ашурбеков Т. Основы теории приоритетов организации деятельности прокуратуры// Законность. 2009. № 5. С. 12.
Васильева М.И, Публичные интересы в экологическом праве. Изд-во Московского ун- та. M. 2003. С. 68.
Егорова ЛЮ. Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Автореф. канд. дисс. М , 2006. С. 19.
Нерсесянц В С Проблема общего блага в постсоциалистической России // Российское правосудие. 2006. № 4. С.7.
См. об этом: Казарина А.Х. Общий надзор прокуратуры: пределы и возможности // Законность. 2003. № 7; Казарина А.Х. Предмет прокурорского надзора // Законность. 2004. № 11; Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). М., 2005. С.80; Переладов А. Баланс частных и публичных интересов // Законность. 2006. №3. С. 20- 21.
Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российско¬го права. 2001. № 5.
Курбатов А Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.:Юринформ, 2001. С.76.
Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Изд. БЭК, 1995. С. 59, 62, 71.
См. Национальная стратегия устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы (В редакции Указа Президента КР от 27 сентября 2013 года УП № 194). Электронный ресурс: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/61542.
Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 19-20.
Простова В.М. Экономическая безопасность России и проблемы прокурорского надзора// Автореф. Дисс. канд. юрид. наук: 12.00.11 / В.М. Простова; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ. – М., 1998. – 6 с.
Своеобразным продолжением общенадзорной деятельности является предъявление исков в суд — см. подробно: Кряжков A.B. Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде//Автореферат дисс канд. юр. наук. М 2000. С.7.
Беляев В.П. Надзорная и иные функции прокуратуры — совместимы ли они// Российский следователь 2005. № 4
См. Указ Президента КР 15 марта 2016 года за № 58. Электронный ресурс: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/69080.
См. об этом подробнее: «Атамбаев подписал указ о сокращении числа проверок предпринимателей». Бишкек, 18 марта 2016. — Sputnik. Электронный ресурс: Еще: https://ru.sputnik.kg/economy/20160318/1023329613.html