Бирюков И.В.
Санкт-Петербургский государственный университет
РЕФОРМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В 1719-1724 ГОДАХ
Аннотация
В статье рассматривается реформа территориального устройства России, состоявшаяся в 1719-1724 годах. Затрагиваются предпосылки, повлиявшие на начало преобразований. Кроме этого, производится сравнение шведской и российской систем управления. Цель статьи – оценить произошедшие изменения территориального устройства и управления в государстве.
Ключевые слова: областная реформа, Россия, губернии, камерализм.
Keywords: regional reform, Russia, governorates, cameralism.
Реформа административно-территориального деления России началась в 1707 году. Её первый этап завершился в 1719 году. По нашему мнению, преобразования 1719-1724 годов являются ее вторым этапом, направленным на улучшение управления территориями государства.
К 1718 году накал Северной войны спал, Россия гарантированно побеждала в ней, ожидалось подписание мирного договора. Настало время обратиться к дальнейшим реформам во внутренней политике. Цели предшествующего этапа были частично выполнены, но территориальное устройство требовало совершенствования. В XVI-XVII веках в Европе получил распространение камерализм – учение о правильном государственном управлении [1, с. 240]. Именно на нем базировалась шведская государственная организация.
Камерализм предполагал построение системы, основанной на специализации функций государственных учреждений в определенной сфере [4, с. 20]. При этом происходило четкое разделение обязанностей должностных лиц. Важной чертой была коллегиальность управления. Петр I целенаправленно стремился к заимствованию шведского опыта. Считалось, что это поможет улучшить управление страной. Для того, чтобы подробнее понять сложившуюся в Швеции систему, Петр I посылает туда шпиона Г. Фика. Именно его проект, составленный по образцу шведской системы, был положен в основу нового этапа реформы [2, с. 49]. В 1718 году данный проект был представлен в Сенате, где в него были внесены некоторые изменения.
Шведская модель областного устройства включала в себя три уровня. Нижней ступенью являлся кирхшпиль (приход). Это уровень местного самоуправления, который предполагал непосредственное участие масс народа, крестьян. Из своего числа они избирали людей в органы управления, ведавшие судебными и административными функциями. Данный уровень было решено не заимствовать. В качестве аргументов назывались неграмотность и неспособность крестьян принимать участие в самоуправлении [1, с. 262]. Скорее всего, при абсолютистской системе, сформировавшейся в России, фактически невозможно было организовать выборные местные органы. Средней ступенью был херад (округ), включавший в себя 800-1000 сельских дворов. Высшей ступенью было ландсгевдингство (губерния). Судебная и административная власти были распределены между разными лицами [2, с. 49].
Официальное начало новому этапу реформы было положено указом Петра I от 29 мая 1719 года [6, с. 701-710]. В нем содержаться подробные сведения о новой структуре регионального деления. Изучив этот указ, а также связанные с ним, можно сделать вывод, что из шведской системы были сохранены только два уровня. Так, ландсгевдингству в российском варианте соответствовала провинция, а хераду – дистрикт. К началу реформы существовало 11 губерний, которые были разделены на 45, а позднее на 50 провинций. При формировании провинций учитывались географические связи между городами. Несмотря на то, что губернии не отменили, они потеряли прежнее управленческое значение, так как основной областной единицей стала провинция. В ведении губернатора осталась только провинция губернского города [1, с. 262]. Также губернаторы сохранили за собой военную власть и часть судебной (губернский суд).
Провинции возглавили воеводы, при этом еще два лица имели большое значение. Камериры ведали сборами налогов, а рентмейстеры возглавляли казначейства, или по- новому, – рентереи. На нижнем уровне управления были организованы канцелярии: рекрутских дел, розыскных дел, магистрат и другие [5, с. 452-453]. Воеводы были наделены финансовыми и полицейскими полномочиями, могли обращаться напрямую к центральной власти. В их полномочия входил контроль за земскими конторами, которыми руководили земские надзиратели сборов [3, с. 10].
Провинции были разделены на дистрикты, которые заменили доли. Стоит отметить, что организация долей была первой попыткой рационального областного разделения, в основу которого был заложен статистический принцип – определенное количество тяглового населения. Дистрикты должны были включать 1500-2000 дворов. Главой дистриктов стали земские комиссары, которые назначались Камер-коллегией (до 1724 г.) или администрацией провинции с последующим одобрением данной коллегии. Комиссары ведали сбором налогов, благополучием жизни населения и ревизией. Им подчинялась сельская полиция, в которую входили избираемые на год десятские и сотские сельские старосты [3, с. 13].
Следует упомянуть о том, что после окончания войны возникла потребность в расквартировании полков и их содержании. Поэтому с 1724 года появились полковые дворы, которые стали центрами параллельной гражданскому дистрикту единицы — полкового дистрикта. Их границы не совпадали. В задачи полковых дворов входило обеспечение общественного порядка, переписные функции, контроль за сбором подушной подати. Также они надзирали за деятельностью земского комиссара.
В целях четкого разделения полномочий были изданы специальные акты, затрагивающие деятельность воевод, губернаторов и земских комиссаров: «Инструкция, или наказ Воеводам» и «Инструкция, или наказ Земским Комиссарам в Губерниях и Провинциях» [6, с. 624-638]. Важнейшим документом для регламентации государственной гражданской службы стал Генеральный регламент [6, с. 564-565].
Одной из причин начала нового этапа реформы стало учреждение коллегий в 1718 году. Приказы были ликвидированы. Деятельность региональных учреждений координировалась из центра. Губернаторов назначал непосредственно Петр I, а воевод и других должностных лиц Сенат, при этом они подчинялись коллегиям. Некоторые коллегии имели своих назначенных представителей (камериров) в администрациях провинций. В крупных городах органами управления с 1720 года стали магистраты.
Оценки второго этапа реформы, как и первого, неоднозначны. Так, Н.И. Павленко считает, что она проводилась с «большими накладками», а в целом ее постигла неудача. Внедрение военного начала в управление только ухудшило ситуацию (полковые дистрикты). Произошла повсеместная бюрократизация, аппарат областных учреждений получился слишком громоздким [5, с. 453-454]. По мнению Е.В.Анисимова «сеть областных учреждений стала заметно гуще», «было установлено единообразие, «правильность», достигаемая единством внутреннего устройства, четкостью соподчинения» [1, с. 263]. М.М. Богословский подчеркивает идеализм, который был свойственен разработчикам реформы. «Широкие задачи администрации, намеченные в инструкциях, должны были с первых шагов вступить в борьбу с неизбежною практикой действительности, и не они вышли победителями» [2, с. 66]. В 1727 году некоторые изменения, внедренные реформой, были ликвидированы или скорректированы.
Второй этап областной реформы стал закономерным в цепи административно- территориальных преобразований первой четверти XVIII века. Он имел как отрицательные, так и положительные стороны, поэтому мы согласны с вышеупомянутыми оценками. По нашей оценке, основным достоинством данного этапа стала четкая регламентация нового устройства и управления, а также исправление ранее сделанных ошибок.
Литература:
- Анисимов Е.В. Время петровских реформ. — Л.: Лениздат, 1989. – 496 с.
- Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727 гг. — М.: Университетская типография, 1902. – 576 с.
- Вертелецкий А.Н. Административно-территориальные преобразования в местных органах государственной власти Российской империи в первой четверти XVIII века // Вопросы российского и международного права. — 2016. — Т.6. — №12А. — С. 5-19.
- Зубков К.И. Камерализм как модель взаимодействия государства и общества: новое прочтение // Уральский исторический вестник. — 2013. — №3 (40). — С. 20-29.
- Павленко Н.И. Петр Великий. — М.: Мысль, 1990. — 591 с.
- Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. — Т.V. 1713-1719 гг. — СПб., 1830. — 782 с.