ЗАКОН КАК ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Шаршеналиев Ж.А.
К.ю.н., доцент кафедры административного и финансового права Кыргызской Государственной юридической академии при Правительстве КР

ЗАКОН КАК ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Аннотация

В данной статье рассматриваются существующие в теории прокурорского надзора различные взгляды относительно понятия закона, его собирательного значения, а также мнения правоведов по вопросу включения тех или иных нормативных актов в структуру предмета прокурорского надзора. Также автором указывается существующая проблема отсутствия в законе конкретного перечисления видов правовых актов, которые в прокурорской практике могут быть включены под понятие «закон». Понимание элементов закона необходимо для правильного определения предметов прокурорского надзора и точного выбора направлений надзорной деятельности на пути к охране законодательно установлен-ных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов гражданского общества и государства. В своих выводах автор опирается на существующие различные взгляды ведущих правоведов относительно возможности отнесения подзаконных актов Президента и Правительства к предмету прокурорского надзора как значимых правовых средств защиты экономических интересов граждан, индивидуальных предпринимателей, коммерческих юридических лиц, общества и государства.

Abstract

This article examines the various views that exist in the theory of prosecutorial supervision regarding the concept of law, its collective meaning, as well as the opinions of legal scholars regarding the inclusion of various regulatory acts in the structure of the subject of prosecutor’s supervision. Also, the author points out the existing problem of the absence in the law of a specific enumeration of the types of legal acts that can be included under the concept of “law” in prosecutorial practice.Understanding the elements of the law is necessary for the correct determination of the subjects of prosecutorial supervision and the precise choice of areas of supervisory activities on the way to the protection of legislatively established rights and freedoms of a person and citizen, as well as the legitimate interests of civil society and the state. In his conclusions, the author relies on the existing different views of leading lawyers regarding the possibility of classifying the by-laws of the President and the Government to the subject of prosecutorial supervision as significant legal means of protecting the economic interests of citizens, individual entrepreneurs, commercial legal entities, society and the state.

Ключевые слова: надзор; законность; прокурор, закон; функция надзора; правовой акт; общество; предприниматель; земельный; указ; направление; постановление; правонарушения; объект; управление; законодательство.
Keywords: supervision; legality; prosecutor, law; oversight function; legal act; society; entrepreneur; land; decree; direction; ruling; offenses; an object; control; legislation.

Понятие «исполнение закона» в соответствии со ст. 31 Закона Кыргызской Республики (далее КР) «О прокуратуре» в своему смыслу предполагает совершение предписываемых законом действий или воздержание от запрещенных действий. Исполнение закона, кроме совершения определенных действий, также предполагает и принятие правовых актов управления [1].
В теории прокурорского надзора уже давно остро обсуждается понятие закона, содержащееся в Закона КР «О прокуратуре». Сторонники классического определения предмета прокурорского надзора придерживаются необходимости исключения из сферы прокурорского воздействия подзаконных актов, издаваемых во исполнение указаний законов. Другие правоведы, наоборот, неоправданно увеличивают количество нормативных правовых актов в пределах зарегистрированных в органах юстиции нормативных правовых актов министерств и ведомств, надзор за исполнением которых должен быть охвачен прокурором [2].

Законодатель же ограничился вполне универсальной формулировкой «Закон», не раскрывая, какие из существующих в законодательстве нормативных актов имеются в виду. Например, если рассмотреть работу прокуроров по организации надзора за исполнением законов в сфере земельного законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления, то мы сможем сделать вывод о том, что наряду с законами, еще множество других правовых актов органов управления подлежат проверке. Об этом свидетельствуют результаты их работы за 9 месяцев 2016 года, по итогам которых было выявлено 3311 нарушений земельного законодательства, в целях предупреждения и устранения которых, органы прокуратуры внесли 3286 актов прокурорского реагирования на незаконные действия и акты управления. При этом было возбуждено 159 уголовных дел, к различным видам ответственности привлечены 518 должностных лиц разных уровней. Мерами прокурорского реагирования, в том числе путем обращения в суд, удалось возвратить в государственную и муниципальную собственность более 390 гектаров земельных участков. Итоги проведенного надзора показали, что характерными нарушениями земельного законодательства по республике приобретшими системный характер явились нарушения порядка предоставления земель, в том числе, при проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков, а также в процедурах изменения целевого назначения (трансформации) используемых земель [3].
Для оценки законности указанных актов, прокурору в ходе проверки важно истребовать и изучить правовые акты, документы, устанавливающие компетенцию и полномочия объекта проверки с тем, чтобы выявить всякие отклонения от требований закона. Наряду с законами и правовые акты органов местного самоуправления, включая, распоряжения, постановления, уставы, также входят в предмет прокурорского надзора[4].

По мнению Ю.А. Тихомирова, законы характеризуются как правовые акты, регулирующие базисные отношения, они отличаются наибольшей концентрированностью и общей нормативностью. Законы по своей правовой природе не обладают свойством абсолютной регулятивной функции, т.е. не всегда способны в полной мере учесть все особенности конкретных отношений и отрегулировать их. В связи с чем, законодатель вынуждено использует отсылочные нормы указывая на применение «порядка», «правил», «положений», утверждаемыми как правило Правительством КР. Дополнительное правовое регулирование отношений с помощью вспомогательных правовых актов необходимо, иначе положение закона может оказаться бесполезным [5].
В разрабатываемых методических рекомендациях для прокуроров и директивных документах Генеральной прокуратуры КР речь идет о собирательном значении закона, под охват которого помимо самих законов, подпадают и указы Президента КР, постановления Правительства, носящие нормативный характер, а также множество иных подзаконных актов меньшей юридической силы [6].

Возникает спорная ситуация, когда практика складывается исходя из фактического положения вещей, тогда как в теории этот вопрос так и не решен. Для решения этого вопроса обратимся к характеристике подзаконных актов, поскольку их нельзя исключить из предмета прокурорского надзора.
Нормативные указы и распоряжения Президента КР направленные на регулирование общественных отношений в экономической сфере занимают особо важное место в системе источников права[7].

Исключительная роль президентских нормативных правовых актов берет свое начало из исторически складывающейся экономической ситуации нашего государства в переходный период обретения суверенитета, когда всеобщими усилиями предпринимались попытки слома прежней государственной машины и ее правовых основ, что в результате породило определенный правовой вакуум[8].

В результате принятия 24 октября 1990 года на внеочередной второй сессии Верховного Совета Киргизской ССР двенадцатого созыва Закона Киргизской ССР «Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию Киргизской ССР», в целях обеспечения гарантий деятельности и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти, исходя из общественной потребности в укрепления конституционного строя, прав, свобод и безопасности граждан, был учрежден пост Президента Киргизской ССР как главы государства. Достижение аналогичных целей стоит и во главе конституционных положений нынешней Конституции КР и является приоритетной задачей для деятельности последующих Президентов КР. При этом его полномочия реализуются через указы и распоряжения, они имеют силу закона на всей территории государства (ст.65 Конституции КР).

Если придерживаться той позиции, что нормативные акты Президента КР как законоисполнительные акты подлежат исключению из общей массы нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляется прокурором, то в обязательном порядке возникает и другой, более важный вопрос о легитимности всех экономических преобразований в нашей республике и, в особенности, результатов проведенной приватизации, которая регламентировалась исключительно «указным» способом. В последствии нормотворческая практика Президента КР была подкреплена вводными положениями к Гражданскому кодексу КР [9].
Немаловажно и другое обстоятельство. Институт делегирования законотворческих полномочий также встречается в правовой практике зарубежных стран, где заранее прописан порядок делегирования издания актов «квазизаконодательного характера». [10].

Устойчивость нормотворческой практики Президента КР на протяжении длительного времени обусловлено необходимостью сохранения государственного контроля над эко-номической ситуацией в Кыргызстане, что по сути, также соответствует интересам правовой охраны предпринимательства. В связи с чем, мы не можем согласиться с мнением о том, что «в современных условиях идея распространения прокурорского надзора за исполнением подзаконных актов утратила свою актуальность» [11]. Например, по итогам своей деятельности Президентом КР в 2018 году было принято 240 указов, 61 из них, или 25%, носили нормативный характер, причем 29,6% из которых приходится на сферу регулирования экономических отношений. В этой связи следует вспомнить Указ Президента КР от 15 марта 2016 года УП № 58 «О дополнительных мерах по правовой защите субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления при проверке их деятельности правоохранительными и налоговыми органами», наделивший прокурора обязанностью ведения регистрации и учета актов правоохранительных и налоговых органов о проверке деятельности органов местного самоуправления и субъектов предпринимательства, а также правом на дачу согласия для внеплановой проверки [12].

Кроме того, предполагаем, что в случае наступления в юридической практике обстоятельств, когда определенные общественные отношения не урегулированы конкретными подзаконными актами, то Президенту КР как гаранту Конституции следует реализовать свои правовые возможности по так называемому «опережающему нормотворчеству», возможно временно до принятия соответствующих нормативных актов [13].
Некоторые правоведы высказывают мнение о том, что нормативные президентские указы имеют отношение к предмету надзора лишь на том основании, что они «… выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования…» [14].

Однако не следует забывать и о действующем законодательстве, где в современных условиях законодателем в ряде законов и кодексов (например, в Бюджетном, Земельном кодексах КР, в кодексе «О выборах в КР») уже определены конкретные сферы общественных отношений, подлежащие урегулированию с помощью нормативных указов Президента КР в соответствии со ст.64 Конституции КР (назначение выборов; решение вопроса принятия в гражданство и выхода из него и др). Как видно, это далеко не второстепенные, а жизненно значимые вопросы. Другие, высказывают мнение о необходимости парламентского контроля за делегированными законотворческими полномочиями[15].
Вышеуказанной точки зрения придерживается и С.А. Авакян, который также не исключает возможность принятия указа вместо закона, но при обязательном соблюдении определенных условий: а) при наличии закрепленной в Конституции соответствующей компетенции главы государства; б) поводом для издания указа должно быть соответствующее решение высшего представительного органа адресованное главе государства с предложением урегулирования конкретных общественных отношений; в) принятие указа с учетом реальных возможностей такого урегулирования, с результатами которого, должны быть согласны все правотворческие органы[16].

Таким образом, мы можем предполагать о разделении правотворческих полномочий двух высших органов государственной власти, а именно между парламентом и президентом. Такая ситуация по взаимному дополнению, возможно сохранится надолго, сложно прогнозировать. Полагаем, что до тех пор, пока Высший Конституционный орган не определит иную правовую концепцию по данному вопросу, прокуроры в ходе надзора не смогут по своему усмотрению проигнорировать положения норм, сформулированных в указе Президента, возлагающие права и обязанности неопределенному кругу лиц, рассчитанные на неоднократное применение и общеобязательные.
Разумеется, акты с меньшей юридической силой, чем закон, не должны занимать равное место положения, не должны превышать силу закона, но в исключительных случаях, в период перехода от устоявшейся за многие годы старой правовой системы, к строящейся новой, подобное вынужденное нормотворчество выглядит пригодным с практической стороны, а главное, не противоречит существующей практике передовых государств, идущих по демократическому пути развития.

Несколько иначе следует относится к постановлениям Правительства КР. Действительно сейчас нет того времени, когда правительственные постановления подменяли собой законы, однако их значение по отношению к целям надзора имеет определенное значение. В этой связи, необходимо помнить о постановлениях Правительства, вынесенных в реализацию положений конкретного закона, и которые определяют порядок реализации прав и обязанностей предоставленных законом, регулируют другие вопросы организационного характера, направленные на достижение целей и задач того же закона. Например, прокурор не может при проверке исполнения требований Закона КР «О государственных пособиях в КР» от 28 июля 2017 года № 163, игнорировать вопрос исполнения постановления Правительства от 29 июня 2018 года № 307, которым утвержден порядок обращения за назначением государственных пособий и их назначением[17]. В противном случае, прокурор не сможет установить сам факт нарушения закона либо выявить ответственных лиц, подлежащих к ответственности за допущенное нарушение закона. Данный закон устанавливает государственные пособия, их виды, а также регулирует отношения, связанные с назначением и выплатой государственных пособий, включая процессы, вытекающие из этих отношений (ст.11) [18].

Не случайно на ряду с надзором за исполнением требований закона конкретным территориальным органом по социальной защите населения, прокурорской проверке также подлежит их непосредственная работа по назначению, выплате государственных пособий, которое занимает центральное место во внимании прокурора.
Как видно полностью исключать из предмета надзора иных, кроме закона, нормативных правовых актов еще рано, поскольку несовершенство и бессистемность правовых регуляторов предпринимательства, действующих на фоне дефектов законотворчества, вынуждают органы управления принимать дополнительные подзаконные акты, способствующие решению задач, обозначенных в законе. Соответственно и прокурору без них невозможно проверить исполнение закона.

Литература:

1. Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. — 2006 — № 2. — С. 3–23.
2. Слюсаренко Т.В. Прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2.
3. доклад Генерального прокурора КР на заседании Координационного совещания правоохранительных, фискальных и других государственных органов по вопросам противодействия коррупции. 27 декабря 2016 года. Электронный доступ: Официальный сайт Генеральной прокуратуры КР
4. Методика и тактика проведения прокурорской проверки : учебное пособие / [О. Н. Коршунова, Е. Л. Никитин и др.] ; под ред. О. Н. Коршуновой. — Санкт-Петербург : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. с.29-36
5. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. Москва. Изд.БЕК.1995. С.227-233.
6. См. об этом подробнее: Скуратов Ю. Указ. соч. С. 7.
7. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х тт. Т.2. Свердловск, 1973. С.24.
8. Закон КР «О введении в действие части первой Гражданского кодекса КР» от 8 мая 1996 года N 16./ Централизованный банк данных правовой информации МЮ КР
9. Акимова ИХ. Делегированное законодательство в Российской Федерации / ИХ. Акимова // Юрист. — 1999. — №9.
10. Прокурорский надзор. М.: НОРМА, 2003. С. 206. Ястребов В.Г. Прокурорский надзор. М., 2001.
11. Указ Президента КР от 15 марта 2016 года УП № 58./ Централизованный банк данных правовой информации МЮ КР
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П // С3 РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
13. Прокурорский надзор: Учебник / Ю.Е. Винокуров и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 117; Григорьев В.Н., Победкин Л.В.,Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор: Учеб, пособие. М.: Элит, 2007.С. 202-203.
14. О.А. Кожевников говорит о законах, в которых предусматривается возможность осуществления прокурором надзора за исполнением Президентских указов— см.: О некоторых аспектах концепции нового федерального закона «О прокуратуре РФ»// Вестник Академии Генер. прокуратуры РФ. 2009. № 3 (И). С.20.
15. Авакян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. МГ.2000. С 210.
16. Положение «О порядке обращения за назначением государственных пособий и порядке назначения государственных пособий» утв. постановлением Правительства КР от 29 июня 2018 года № 307./ Централизованный банк данных правовой информации МЮ КР
17. См. Закон КР «О государственных пособиях в КР» от 28 июля 2017 года № 163